노무현과 문재인, <대통령의 발견>
노무현과 문재인, <대통령의 발견>
[복지국가SOCIETY] '관료 통제'라는, 여전한 과제
노무현과 문재인, <대통령의 발견>
전국동시 지방선거를 통해 지역주의가 상당하게 극복되고, 민주당이 압도적인 승리를 하면서 2단계 촛불혁명이 완성됐다. 우리 국민들이 촛불의 힘으로 대통령을 바꾸고, 드디어 지방정부까지 바꾼 것이다. 이제 남북관계 개선과 동북아 평화체제 구축에 대한 일정 정도의 성과를 바탕으로 문재인 정부도 본격적인 사회경제 개혁을 시작해야 할 집권 중반기로 접어들었다.

최저임금의 산입범위, 근로시간 단축, 종부세 개편, 주거복지 정책 제시 등 최근의 여러 가지 경제 현안들은 대부분 당사자들의 이해관계가 복잡하게 얽혀 있기에 추진하기 쉬운 정책들이 아니다. 반면 이명박·박근혜의 폭정에 온몸으로 저항해 정권교체를 이루어 낸 국민들은 조금 더 과감하고 신속한 개혁을 통해 직접 체감될 수 있을 정도의 실질적인 삶의 개선을 요구하고 있다. 최근 대통령 비서실의 수석비서관 개편과 더불어 중폭의 개각이 논의되는 것도 집권 중반기를 어떻게 이끌 것인지에 대한 대통령의 고민이 반영돼 있는 것으로 평가된다.

이런 시점에 김창호 동국대 석좌교수의 책 <대통령의 발견: 나쁜 대통령과 좋은 대통령>(더플랜 펴냄)은 많은 시사점을 던져준다. 김창호 교수는 지난 노무현 정부 때 국정홍보처장으로 대통령을 가까이서 모셨다. 뿐만 아니라 그는 봉하마을에서도 마지막까지 매주 대통령과 1박2일 토론을 진행하면서 참여정부의 국정을 회고하고 대한민국에서 바람직한 정부의 역할을 함께 고민하고 정리했던 당사자다. 김창호 교수의 저서 <대통령의 발견>을 통해 오늘날 우리 시대에 요구되는 대통령의 리더십이 무엇인지 다시 생각해 본다. 이하의 글은 <대통령의 발견>에 나타난 저자의 메시지를 독후감 형식으로 내가 재구성해서 쓴 것이다.

노무현의 리더십과 문재인의 리더십은 어떻게 다른가?

▲ <대통령의 발견>. ⓒ더플랜

노무현 대통령은 직설적이고 열정적인 웅변과 연설을 통해 대중을 설득하는 능력이 강하다. 이에 비해, 문재인 대통령은 차분하게 학자 같은 느낌을 주는 분이다. 너무나 다른 두 사람의 스타일에도 불구하고, 두 분 모두를 가까이서 지켜본 김창호 전 국정홍보처장은 두 사람 사이에는 차이보다 공통점이 더 많다고 이야기한다.

두 분이 당면한 시대적 조건의 차이가 분명하기 때문에 단순 비교를 하는 것은 의미가 없고, 타당하지도 않다고 이야기한다. 노무현 전 대통령은 불리한 언론 환경, 시민적 참여가 준비되지 않은 상황이었고, 그래서 노무현 전 대통령이 겪어야 했던 고통은 지금도 많은 국민들이 안타까워하고 미안해한다는 것이다. 반면 문재인 대통령이 딛고 있는 현실은 시민들의 참여와 인식 수준이 촛불혁명을 통해 많이 고양되어 있고, 노무현 대통령의 아픈 죽음을 경험하면서 스스로 다짐하고 준비돼 있다는 점이다.

굳이 차이를 찾자면, 노무현 전 대통령은 정의로운 것에 대해 당당하고 물러서지 않는 식으로 정의롭고 용맹한데 비해, 문재인 대통령은 상대에게 신뢰를 주는 정직과 성실, 그리고 설득될 때까지 기다리는 인내심을 장점으로 꼽을 수 있다고 한다.

성격이나 스타일의 차이를 뛰어 넘는 두 대통령의 공통점은 공권력을 사유화하면서 폭력에 의지한 리더십, 지역주의와 냉전주의와 같은 분열적으로 대결을 통해 이익을 얻으려는 리더십을 극복하고 민주적이고 설득적인 리더십을 구축하려 한다는 점이다. 두 분 모두 권력을 권모술수나 공권력의 사유화와 폭력이 아니라 시민적 참여와 동의라고 하는 점에서는 동일하다고 할 수 있다.

권력은 시장으로 넘어갔다?

2005년 5월 16일 청와대 영빈관에서 열린 '대·중소기업 상생협력 대책회의'에서 권력은 시장으로 넘어갔다는 노무현 대통령의 발언이 나왔다. 이를 두고 진보진영에서는 '시장 권력에 투항했다'라고 대통령을 비난했다. 지금도 삼성의 강력한 힘을 느껴서 자조(自嘲)하는 의미로 말한 것인지, 아니면 경제 정책의 경우 정부의 적극적 개입 보다는 자유 시장에 맡기는 것이 바람직하다는 뜻을 표명한 것인지 궁금증은 해소되지 않고 있다.

그런데 김창호 전 처장에 따르면, 이 말은 시장 권력에 투항하겠다는 의지의 표현이 아니고, 반대로 시장이 압도적이며 주도적인 권력 자원을 가지고 있다는 "사실"을 지적했다는 것이다. 실제로 다음 해인 2006년 말, 청와대 영빈관에서 ‘대·중소기업 상생협력 성과보고회’를 개최한 후 이건희 회장이 기자들과의 인터뷰를 통해 "중국이 쫓아오고 일본이 앞서가는 상황에서 한국은 샌드위치 신세이다"라고 하는 말이 언론에 대서특필이 됐다. 대통령이 행사를 통해 전달하고자 했던 메시지는 전혀 언급되지 않고, 오히려 대기업 회장이 말한 특별할 것 없는 내용이 언론에 도배되는 상황에서 그런 말이 자연스럽게 나온 것이다.

그러나 이제 상황이 달라졌다. 촛불혁명을 배경으로 강력한 국민의 지지 속에 출범한 문제인 정부에서 소득주도 성장이라는 슬로건을 내걸었고, 국민의 강력한 지지가 이를 뒷받침하고 있다. 이제는 증세에 소극적이고 시장에 대한 정부의 적극적인 개입은 한계가 있다는 생각을 바꾸어야 한다. 재벌 대기업이 주도하는 기존의 시장이 더 이상 양질의 일자리를 만들어내지 못하고 있고, 양극화를 심화시키고 경제를 악화시키고 있다면, 자유 시장에 맡겨진 권력은 더 이상 정당성을 유지할 수 없는 것이다.

그렇다고 이명박·박근혜 정부와 같이 공권력으로 밀어붙여 시장 개혁을 할 수 있는 것은 아니다. 시장이 권력을 장악하고, 역으로 정치에까지 개입하는 현재의 상황을 냉정하게 인정하고, 박정희 개발독재 시대와 다른 합리적 정당성을 가지고 국가가 경제와 시장에서 할 수 있는 새로운 역할을 찾아야 한다. 강력한 경제 민주화와 더불어 보편적·적극적 복지를 통한 실질적 소득주도 성장 정책을 펼친다면, 시장에 넘어간 권력을 다시 가져올 수 있고, 국민들의 동의와 참여 속에 '나라다운 나라'를 만들 수 있는 상황이 도래했다.

노무현 정부 시기에는 보수 언론들이 만들어낸 가짜뉴스 수준의 세금 폭탄론이 문제였지만, 이번에는 반대로 청와대나 경제부처가 지레짐작으로 너무 약화시킨 증세 정책이 진보 진영 내에서 문제로 되고 있다. 노무현 정부 시기의 종부세 트라우마(trauma)로 인해 과도하게 조심스러운 것인지, 아니면 관료 통제가 되지 않아 기재부가 여전히 부자들을 위한 정책을 펴느라 국민들의 미래지향적 감정과 맞지 않는 것인지는 모르지만 다주택자에 대해 집을 팔라는 정책적 효과도 없고, 세수 증가 효과도 미미하며, 또 고액 자산가들의 재산을 지켜주는 정책이라는 비판을 피할 길이 없을 것이다. 시장으로 넘어간 권력을 다시 가져와 이것이 국민이 선출한 민주적 권력으로 선하게 행사되는 것이 노무현의 못다 이룬 꿈을 문재인 정부가 완성하는 일이 될 것이다.

장관의 부처 장악과 관료 통제의 과제

그동안 보수 정권이 워낙 나라를 엉망으로 만들어 놓았다. 그래서 지금은 적폐청산, 남북관계 파탄, 경제의 저성장, 민주주의 후퇴, 인권 침해, 부정부패, 심각한 불평등 등 정말 많은 과제들이 중첩적으로 주어진 상태이다. 너무 많은 일들이 대통령에게 몰려 있고, 당장 집권 초반부에 집중해야 할 일이 남북관계 개선, 북핵 문제 해결, 북미관계 개선을 통한 동북아 평화체계 구축 등이다 보니, 경제 체제의 개혁이나 증세의 추진, 그리고 보편적·적극적 복지 정책들은 아무래도 조금 밀리게 되는 경향이 있었다. 게다가 새로운 의제를 실천하고 우리 사회의 비전과 전망을 구체화하는 일까지 대통령에게 몰려 있으니 과부하가 걸린 것은 당연하다.

러시아 출장을 다녀오고 나서 몸살로 몸져눕기도 한 이유가 단순히 몸이 힘든 것도 있지만 일자리 창출이나 규제 개혁 등의 추진에서 장관들이 마음만큼 움직여주지 못한 것도 원인이라는 설이 있다. 이럴 때는 내각이 스스로 자신들의 과제를 책임 있게 추진하는 것이 무엇보다 중요하다. 그런데 문제는 각 부처의 장관들에게서 자신이 담당하고 있는 부분의 문제 해결에 대한 책임감과 치열한 문제의식이 잘 보이지 않는다는 세간의 평가가 나오고 있다는 점이다. 출범한지 1년 밖에 되지 않았음에도 벌써 일부 부처의 장관에 대한 개각(改閣)설이 나오는 것은 아마도 '장관들의 부처 장악 능력'과 관련이 있을 것이다.

결국, 장관들에 의한 직접적인 관료 통제가 관건이다. 같이 일하는 공무원들과 좋은 관계를 유지하는 것도 중요하지만, 최근 검경 수사권 조정 문제에서 보듯이 공무원들은 국가를 위해 봉사하고 헌신하는 것 보다는 자신이 속한 조직을 위해 일하고 퇴직 후에도 그런 자세가 바뀌지 않는 것은 비단 문재인 정부만의 문제가 아니라 군사독재 이후 모든 정부의 문제라고 봐야 한다.

군사독재에서는 군사독재의 보상체계 속에서 공무원들이 성장할 수 있었다. 1950년대 도입된 고시를 통해 관료 엘리트들이 충원되고, 군사 정부의 개발독재 과정에서 그 역할이 더욱 증대했다. 나중에 군사독재를 뒷받침하는 중심 축의 하나로 공무원들은 자신의 세력을 구축한 것이다. 그런데 김영삼 대통령 이후 이같은 군사독재의 보상체계가 소멸됐다. 권력의 장기적인 연장이 불가능하고, 언제 정권이 바뀔 지 모르는 상황에서 이전 정권에 충성한 관료들이 몸을 사리기 시작하면서 땅바닥에 딱 붙어서 움직이지 않는 복지부동(伏地不動)을 넘어, 바닥에 엎드려 눈치만 본다는 복지안동(伏地眼動)의 시대로 접어든 것이다. 이후 여러 대통령들이 관료들을 호통 치거나 엄벌로 처벌하는 등의 방법을 동원했으나 모두 헛일이었다.

특히, 이명박·박근혜 대통령은 관료 조직에 대한 이해조차 없었다. 그들은 전시행정을 펴거나 호통만 치면 관료들이 모두 움직인다고 착각했다. 사실, 이명박·박근혜의 실패는 관료통제의 실패라고 해도 과언이 아니다. 따라서 문재인 정부는 매우 어려운 조건에서 출발했다. 보수가 망가뜨린 비정상적 상태의 사회 구조를 정상화시키는 것뿐만 아니라 관료들과의 관계도 재정립해야 한다. 그런데 많은 경우, 우리는 이런 사실을 잊고 있다.

이제 겨우 한반도 평화를 정상화시켜 가고 있다. 여기에는 문재인 대통령의 신념과 일관성, 그리고 인내심이 국면을 전환시키는 데 중요한 역할을 했다. 하지만 남북관계뿐만 아니라 다수의 대통령 의제들이 아직 총론 수준에 머물고 있다. 각각의 의제들이 부처 단위에서 각론으로 구체화되어 진전되지 못하고 있는 상태이다. 이들 의제 모두를 대통령이 주도할 수는 없는 일이다. 모든 것을 대통령이 관리한다는 것은 환상이고 가능하지도 않은 것이다. 대통령은 장관을 임명해서 자신의 의제를 실현한다.

문재인 대통령 개인은 인간적으로, 도덕적으로, 그리고 소통의 측면에서는 물론이고, 정책적으로도 매우 훌륭한 분이다. 원래 좋은 품성을 지닌 분이 집권 7년 차라고 불릴 정도로 노무현 정부의 철학과 경험을 공유하고 있다. 그러나 앞으로는 관료통제의 효율성을 제고하는 것이 중요한 일, 더욱 관건적인 일이 될 것이고, 만일 그것에서 실패하면 위기의 요인이 될 수 있다.

그런 점에서 노무현 정부를 벤치마킹할 필요가 있다. 노무현 정부는 협의체 기구를 많이 설치해서 효과적인 관료통제를 시도했다. 청와대의 NSC(국가안보위원회), 국정홍보처, 예산처, 인사위원회는 물론 대통령께서 직접 만든 'e-지원'도 기본적으로 협의 시스템이다. 그리고 대통령의 과제를 실현하기 위한 목적으로 만든 각종 대통령 직속 정책위원회들이 지속적으로 행정 부처를 독려하고, 대통령 과제를 구조적으로 챙기는 역할을 했다. 각 부처 마다 대통령 같은 시어머니 역할을 하는 기관들이 여러 개 있었기 때문에 그나마 정부가 일을 할 수 있었고, 공무원들이 움직였던 것이다.

5년에 갇힌 대통령의 시간을 극복하는 법

단임제의 대통령 중심제 국가가 가지는 본질적인 한계성은 취임 첫 한두 해 외에는 급속한 레임덕이 와서 아무 일도 하지 못하고 임기를 마쳐야 하는 일이 반복된다는 점이다. 5년에 갇힌 대통령의 시간을 극복하는 방안은 무엇일까? 노무현 대통령의 성공과 좌절을 같이 하신 문재인 대통령은 그 답을 정치구조의 개편으로 제시하고 있다. 개헌을 해서 5년의 한계를 뛰어 넘을 수 있는 정치의 구조적 변화를 통해 문제를 해결해 보려고 공약으로 개헌과 선거제도 개편을 약속했던 것이다. 그리고 개헌이나 정치관계법 개정의 핵심은 권력구조 문제이다.

예전에 여권이고 보수였던 야권은 지금 소멸돼 가고 있다. 단순히 지방선거에서 참패한 것뿐만 아니라 반공(反共)과 지역주의에 의존하고, 공포를 동원해 소수의 이익을 극대화하는 방식의 정치 행태로는 한계에 이른 것이다. 반면 과거에 야권이고 진보였던 현재 여권의 경우 정치적 중심 세력은 "호남 기득권 정치세력 + 486 운동권 지도자 + 민주노총 등 조직 노동자 대중에 기반을 둔 상층 지도부들"이다. 그리고 일부 진보 언론 출신과 지식 사회도 바로 이 같은 세력들을 대변하고 있다.

문제는 이제 이들로서는 새로운 전망을 만들어내지 못한다는 것이다. 그들 대신에 새로운 시민정치 세력들이 "깨어있는 시민"으로 조직화 되면서 새로운 정치세력으로 등장하고 있고, 이것은 기존의 이념적 구분으로는 설명할 수 없는 지형의 변화를 담고 있다. 진보적 자유주의나 혹은 자유주의적 진보주의가 정치 세력으로 등장한 것이다.

지난 지방선거에서 압승했고, 2020년 총선에서도 승리할 것 같은 현재의 상황에서 자유한국당이 소멸에 이를 때까지 현행 단순다수대표제 방식의 선거제도를 가져가야 하고, 국회의 총리 추천제도 등 내각제적 요소를 부여하는 것은 잘 하고 있는 문재인 대통령의 힘을 빼는 것이라는 일부 민주당 열성 지지자들의 반발에도 불구하고, 성공한 대통령이 되기 위해서는 조금 더 길게 바라봐야 한다. 다음에 한 번 더 정권을 재창출해서 우리 편으로 대통령을 만든다고 해도 이는 10년에 그칠 뿐이다.

정치 상황에 따라 다음 총선에서 반드시 압승한다는 보장도 없지만, 지금의 민주당 국회의원들이 시대적 요구를 선도하는 정치를 그렇게 잘 하고 있는지 물어본다면 동의하지 않는 국민들이 더 많을 것이다. 우리나라를 제대로 바꾸기 위해 10년으로는 부족하다. 대통령이 바뀌고 다수 정당이 교체되어도 꾸준히 변화가 추진될 수 있는 그런 안정적인 정치 시스템이 필요하다. 그래서 노무현 대통령은 "대통령을 한 번 더 하는 것보다 중요한 것은 선거제도를 고치는 것"이라고 말씀하셨던 것이다. 그리고 이런 다당제의 합의제 민주주의가 바로 복지국가를 만드는 가장 올바른 방법이다. 문재인 정부가 제안한 '대통령의 개헌안'에 사실 이 모든 답이 들어 있다.

문재인 권력의 원천은 공권력도 아니고 친목적인 정치집단도 아니다. 오로지 시민들의 참여와 동의가 문제인 정권의 힘이다. 드디어 그동안 논의조차 하지 않고 개헌안이 폐기되도록 방치했던 야당들이 개헌을 하자고 나섰다. 이제 문재인 정권을 넘어, 노무현 대통령 때부터 꿈꾸어왔던 진정한 정치 개혁이 이루어질 가능성이 과거 어느 때보다 높은 상황이 된 것이다. 노무현을 넘어서는 대통령, 전혀 새로운 대통령으로 역사에 남는 기회가 찾아온 것이다. 과감하게 양보를 하더라도 비례성 강한 선거제도를 통해 정치 시스템의 변화를 만들어 낼 수 있다면, 그것을 개헌과 정치관계법 개정으로 구체화하는 것이 우리 시대가 요구하는 가장 중요한 대통령의 역할이다.

김창호 전 국정홍보처장의 저서 <대통령의 발견>에서 우리가 발견한 좋은 대통령은 정치 시스템의 변화를 통해 새로운 복지국가를 여는 대통령이다. 그래서 나는 기대가 크다.
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