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"고등학교 의무교육을 당장 실시하라"

[복지국가SOCIETY] 고등학교 의무교육 제도의 중요성과 정책적 의미

이상구 복지국가소사이어티 사무처장 겸 연구위원 2011.11.08 08:10:00

서울시장 보궐선거 이후 정치권에 큰 변화의 바람이 일고 있다. 민주당은 민주당 중심의 야권통합을 선언하고 나왔으며, 당내 반발을 무릅쓰면서까지 밀어붙이고 있다. 한나라당에서는 내년 총선에서 당선이 어려워진 수도권의 소장파 의원들을 중심으로 747공약의 전면 재검토와 대통령의 사과를 포함한 적극적인 개혁을 요구하고 있다. 이러한 움직임의 근저에는 통합해야 이긴다는 교훈과 더불어 다음 총선과 대선에서는 기존의 정책방향과 완전히 달라야 승산이 있다는 생각이 깔려있다. 즉, 이는 보편적 복지와 복지국가가 정치사회적 화두가 될 것이라는 데 이견을 달 사람이 더 이상 없어진 변화된 상황을 반영하고 있다.

한나라당의 박근혜 전 대표는 성장 보다는 고용과 복지가 연계된 복지국가 정책을 구체적으로 제안하면서 증세를 포함한 적극적인 당론의 변화를 정권교체론의 명분으로 추진하고 있다. 그리고 노동계 및 시민사회의 제 세력들을 포함한 통합정당을 추진하고 있는 민주당도 새로운 정당의 중심 이념으로 보편적 복지와 복지국가를 표방하게 될 것이다. 이제 보육과 교육, 의료, 일자리, 주거, 노후소득 보장 등 국민의 5대 불안에 대한 해결책을 제시하는 것이 시대적 과제로 자리 잡고 있다.

일부 시장만능주의 세력을 제외한 정치권의 대부분이 복지의 확대를 외치고 있으며, 보편적 복지의 실시에 대해 반대하는 세력이 크지 않음에도 불구하고, 그리스, 이태리, 포르투갈 등 최근 재정위기가 발생한 남부 유럽 국가들을 제외한 대부분의 OECD 국가들에서 시행되고 있는 고등학교 의무교육의 실시는 아직 우리나라에서는 정치권의 이슈도 되지 못하고 있다. 그러나 고등학교 의무 교육을 시행해야 할 이유는 분명하다.

고등학교 의무교육의 정책적 의미

첫째, 고등학교 의무교육은 세계적인 추세이다. 이미 OECD국가들의 평균 의무교육 연한은 10년 내지 13년(평균 12년)으로 대부분 고등학교까지의 교육을 국가의 의무로 규정해 놓고, 이후의 대학교육 등 고등교육은 개인의 선택 영역으로 남겨두고 있다. 이는 문명이 발전하고 지식의 양이 급증하면서 일반 국민으로서 살아가는 데 필요한 보편적인 지식을 취득하는 데 12년 정도의 교육 연한을 현대사회가 요구하게 되었다는 것도 있지만, 양질의 교육은 곧 높은 국가의 생산력을 보장하기 때문이라는 지극히 경제적인 이유도 자리하고 있다.

더 이상의 저임금 경쟁을 할 단계를 넘어선 선진국가라면 당연히 고급지식 노동의 고부가가치 산업을 중심으로 할 수밖에 없고, 이를 위해서는 적어도 12년 정도의 의무교육이 보편적으로 필요하다는 것을 반영한다. 이미 세계 10위권의 경제력을 가진 대한민국이 더 이상 고등학교 의무교육을 미룰 이유를 찾을 수가 없다면 조속히 의무교육을 실시해야 한다. 국제적 수준과 기준을 늘 요구해오던 우리나라의 보수 세력이 왜 의무교육에 대한 국가의 책임에 대해서는 무관심한지 모를 일이다.

둘째, 고등학교 의무교육은 국민들의 부담을 경감시켜 준다. OECD국가들은 고등학교 교육을 의무교육에 포함하면서 학부모들에게 자녀 취학의 의무를 부과하는 동시에 국가나 지방자치단체는 의무교육에 필요한 경비를 부담하도록 하고 있다. 실제로 이들 나라들의 GDP 대비 초중등 및 (대학교육을 제외한) 중등 후 비 고등교육비 중 민간재원이 차지하는 비율은 0.3% 수준인데 비하여, 우리나라는 3배가 넘는 0.9% 수준에 이르고 있다(OECD, 2009, Education at a Glance).

교육비에 대한 월 평균 가계 수지를 살펴보아도 월 32만 4천 원이 소요되는데, 그 중 가장 큰 비중을 차지하는 보충교육비(사교육비, 18만 원)를 제외하면 납입금이 13.2만 원으로 가장 많은 것으로 나타났다(통계청, 2008). 초등학교와 중학교는 이미 의무교육으로 입학금이나 수업료가 없으므로 이 비용은 대부분 고등학교의 납입금이다. 실제로 교육개발원 등에서 모 지역 고등학교 1학년의 납부 내역을 조사한 바에 따르면 수업료, 학교 운영지원비, 급식비, 보충수업비, 교과서 대금, 수련활동비 등을 포함하여 1인당 연간 교육경비로 350만 원을 지급한 것으로 나타났다.

학원비 등 사교육비를 포함하면 연간 1,000만 원의 고등학교 교육비용이 든다는 말이 틀린 말이 아닌 것으로 나타났다. 통계청의 조사에 따르면, 자녀 교육비가 소득에 비하여 부담이 된다는 가구는 전체 가구의 79.8%에 이르고 있으며, 고등학생과 대학생 자녀를 두고 있는 40대와 50대가 가장 많은 부담을 느끼는 것으로 조사되었다(2010, 사회통계 조사보고서). 고등학교 의무교육은 적어도 고등학생 자녀를 둔 학부모들의 부담을 확실하게 경감시켜 줄 것이다.

자민당의 50년 장기 집권을 종식시킨 일본의 민주당도 2010년 4월부터 공립 고등학교의 경우 입학금, 교과서 대금, 수학여행경비 등 수업료 관련 경비를 전액 국가가 지원하고 있다. 사립 고등학교의 경우에는 학생 1인당 11만 8,800엔(한화 약 140만 원)을 고등학교 취학 지원금으로 지급하고 있다.
▲ 경기 수원의 한 고등학교에서 학생들이 수능을 한달 앞두고 공부하고 있다. ⓒ뉴시스

셋째, 고등학교 의무교육은 교육의 형평성을 높이기 위해서도 필요하다. 이미 이명박 정부에서는 2011년부터 실업계 고등학생에 대한 무상교육을 시행하고 있다. 물론 실업계 학생들을 격려하고, 기술교육을 진흥하며, 불필요한 대학 진학을 자제시키는 등의 목적을 가지고 도입한 제도이지만, 전체 고등학교의 학생의 24%를 차지하는 전문계 고등학교의 학생들을 지원하면서 나머지 전국 1,534개 고등학교에 다니는 75%의 인문계 고등학교 학생들을 역차별 하는 것은 명분이 없다. 이미 우리나라는 선택의 여지없이 중학교 졸업생의 99.6%가 "당연한 것"으로 여기면서 고등학교에 진학하고 있다(2009년, 교육통계연보).

또한, 이들 고등학생들은 일부 특목고 등을 제외하면 고교평준화 정책에 의해 선택의 여지없이 소위 뺑뺑이를 통해 고등학교를 배정받는다. 그런데 이들은 고등학교 입학 후에는 거주 지역에 따라 145만 원(특급지인 서울특별시)에서부터 59.5만 원(3급지, 도서벽지)까지 수업료 연간 징수액을 달리 부담하여야 하고, 공립인지 사립인지에 따라 또 실제로 부담하는 액수도 달라진다. 고교 평준화를 통해 교육의 내용에 차이가 없다면 수업료 부담액도 자신이 거주하는 지역의 경제적 상황이나 공립과 사립의 차이가 없도록 하는 것이 정당할 것이다.

특히, 최근 촛불시위로 촉발된 대학교 반값 등록금이 시행된다면, 연간 5.6조 원의 국가 재정이 대학생 등록금 지원에 투입되게 된다. 그러나 고등학교 의무교육도 실시하지 못하면서 대학생에게 반값 등록금을 지원하는 것은 또 다른 형평성과 역차별 등 재정 투입의 우선순위 논란에 휩싸이게 될 것이다. 대학교 반값 등록금을 시행하지 말자는 것이 아니라, 고등학교를 의무교육화하면서 동시에 시행해서 불필요한 논란을 막자는 것이다.

넷째, 고등학교 의무교육은 국민들에게 교육 기회의 형평성을 보장하는 데 기여한다. 초중등 교육법에 따른 <학교 수업료 및 입학금에 따른 규칙> 제7조에 따르면, 수업료 징수기일 경과 후 2개원 이상 체납이 된 자에 대해서는 출석정지 처분을 할 수 있도록 되어 있다. 경제 상황이 어려워지면 수업료 독촉으로 인한 결석, 조퇴, 퇴학조치, 졸업 지연 등이 급증하는 것으로 나타났다. 우리의 자녀들이 최선의 교육을 받을 기회를 보장해 주기 위해서도 학교 교육 환경의 정비가 필요하다. 무상급식이 각광을 받았던 중요한 이유의 하나가 낙인(Stigma)을 막자는 것이었다.

고등학교까지의 차별 없는 의무교육은 감수성이 예민한 시기의 청소년들에게 적어도 부모의 경제적 능력 때문에 자신의 장래를 포기하도록 하는 일은 없도록 해 줄 것이다. 공정한 출발의 기회가 보장된다면, 결과에 따른 일정한 차이에 대해 우리 국민들이 그렇게 많은 불만을 가지지 않게 될 것이다. 국민통합과 사회의 화합을 위해서도 교육에 대한 국가의 보장이 강화되어야 하며, 지금 남은 과제는 고등학교 의무교육의 추진과 함께 대학 등록금 부담을 줄이는 것이다.

다섯째, 고등학교 의무교육은 고등학교 교육의 질을 높이게 될 것이다. 전체 198만 명의 고등학생들이 재학하고 있는 1,534개 고등학교의 절반 정도가 사립이다. 그러나 이들 사립학교의 재단전입금 비율은 전문고 및 인문고 모두 1.1 - 1.6% 수준이며, 교육청에서 지원받는 원조 보조금은 45-64%로 세입 예산의 절반 이상을 차지하고 있다. 그러나 전체 운영비의 반 이상을 지원받고 있으면서도 사립학교는 교원 임용에서부터 교과과정에 이르기까지 여러 가지 권리를 자율권이라는 이름으로 누리고 있다. 이것은 학교 측 입장에서 보면 자율권이지만, 학생들의 입장에서 보면 임용고시를 통과한 우수한 교사에게 배울 권리를 박탈당하는 것이며, 국공립학교가 가진 공익적 교과과정이 아니라 진학률 중심의 입시교육에 매몰되는 등 교육학적으로 좋은 교육을 받을 기회를 박탈당하고 있는 것이다.

그리고 법으로 정해진 수업료를 제외한 학부모 부담액수도 공립과 사립은 다르게 책정되고 있다. 따라서 고등학교 의무교육을 시행하면, 이러한 문제를 시정할 수 있으며 대학입시로 인한 고등학교 교육의 왜곡도 상당부분 막을 수 있다. 일본의 경우도 고등학교 학자금 지원정책을 통해 모든 국민들에게 더 나은 교육 기회를 제공하며, 교원의 질 향상 및 교원 확충을 가능하게 하며, 학습 지도요령의 개편 및 사립학교도 이를 준수하도록 의무화하는 것 등 시장중심주의와 경쟁력 중심주의를 배격하고 국제공헌주의와 복지 분배주의를 교육하는 등 국가 수준의 교육과정 개편을 목적으로 한다고 밝히고 있다(일본문부과학성, 문부과학백서, 2009).

최근 대학에 대한 교육부 감사에서 드러난 엄청난 비리들과 회계의 불투명성으로 인해 등록금 수준의 적절성에 대한 의문이 제기되고, 사립 교육기관에 대한 불신이 극에 달하고 있다. 대학을 소유한 재단이 통상 초등학교, 중학교, 고등학교를 모두 가지고 있는 것이 추세인 점을 감안한다면, 우리나라의 상황에서 고등학교의 의무교육화는 또 다른 중요한 의미를 가질 수 있다. 초기에 학교를 설립하였다는 이유로 이사회를 대부분 친인척으로 채우고, 이사장이나 가족의 고급승용차 운영비에서부터 각종 로비 자금까지를 교비로 지원하는 경우도 많다. 학부모 부담금만이라도 국가나 지방자치단체가 지원한다면 이를 합법적 감시를 할 수 있어 사립학교의 재정 투명성을 획기적으로 높이는 계기가 될 것이다.

고등학교 의무교육의 정치적 효과

첫째, 고등학교 의무교육은 이미 보편화된 무상급식의 의미를 확대재생산 할 수 있다. 서울시장 보궐선거 이후 한나라당조차 당론을 변경하여 무상급식을 수용하려는 추세에 있다. 이제 선거철을 맞게 되면서 국민 다수의 일상생활에 대한 부담 경감 정책들이 봇물을 이룰 것이다. 무상급식을 초등학교와 중학교에서 고등학교로 확대하게 위해서도 필요하지만, 학비로 고정 지출되는 수업료와 기성회비 등의 부담을 경감하기 위해서도 고등학교 의무교육을 실시하여야 한다.

박원순 시장이 취임 첫날 결재한 서류가 무상급식 확대였으나, 고등학교 의무교육이 법제화되지 못하면 고등학교까지 무상급식을 확대하기 어렵다. 무상급식에 대한 국민들의 요구는 단순히 초등학생과 중학생에 대해 좋은 급식을 차별 없이 먹이자는 요구를 넘어 학부모들의 부담 중에 급식비 부담만이라도 줄여보자는 욕구가 중심을 차지하고 있다면, 무상급식의 취지를 연장하여 확대하는 것은 고등학교 의무교육 실시와 더불어 사교육비 경감 등 생활에 직접 와 닿는 복지정책을 시행하라는 것으로 해석할 수 있다. 이러한 국민들의 욕구를 반영하는 것이 무상급식의 정신을 살려나가는 길이고, 이 시대 정치인들의 역할이다.

둘째, 고등학교 의무교육은 적은 재정 부담으로도 실시할 수 있다. 보편적 복지 정책들은 국민 다수를 대상으로 하는 것이므로 도입과 시행에 많은 재정 지출과 함께 전달체계의 도입과 정비 등 상당한 준비를 수반한다. 그러나 고등학교 의무교육의 시행에는 큰돈이 들지 않는다. 연간 약 1.1조 원 정도 소요될 것으로 추정된다.

이미 국가와 지방자치단체가 교사 인건비와 학교 운영비 등의 절반 이상을 담당하고 있으며, 특수교육대상자 의무교육(교과부), 국가 유공자 자녀 및 제대군인 자녀 학비 지원(국가보훈처), 저소득층 자녀 학비 지원(보건복지부), 농어업인 자녀 학자금 지원(농림수산식품부), 공무원 자녀 학비 보조수당 지원(행정안전부), 산업재해 자녀 지원(근로복지공단), 각종 학비 감면과 전문계고 지원육성 장학금 지급(시도교육청, 교육비 특별회계), Hi-Seoul 장학금 및 SOS위기 가정 교육비 지원 등으로 전체 2.4조 원의 예산 중 이미 1.3조 원이 지출되고 있으므로 1.1조 원의 추가 재원만 마련하면 가능한 것으로 분석되고 있다.

이미 164만 명이 장학금을 받고 있으며, 71.8만 명이 학비 지원의 수혜대상인 상황이다. 여기에 조금만 재정을 추가 투입하면 전체적으로 고등학교 과정을 의무교육으로 만들 수 있는 것이다. 물론 이 비용은 교과서 비용 및 수업료 지원을 대상으로 하는 것이지만, 향후 국민들의 요구에 따라 교재, 교구재, 부교재 등 각종 추가 비용과 교복비 및 특별 활동비 등으로 확대할 수 있을 것이다. 보편적 복지 정책 중 가장 적은 비용으로 시행할 수 있다면, 이번 12월의 예산 국회에서부터 여당과 야당이 협력하여 합의하는 모습을 보일 수 있을 것이다.

셋째, 고등학교 의무교육은 궁극적으로 사교육비 경감 대책의 하나가 될 것이다. 실제로 국민들이 교육비 부담에서 느끼는 가장 큰 것은 사교육비 부담이다. 그러나 학원과 인터넷 교육 등 엄청나게 팽창한 사교육비를 당장 줄일 수 있는 정책은 어느 정당도 가지고 있지 않다. 대학입시가 우리나라 산업구조의 왜곡과 이로 인한 고용시장의 문제, 그리고 이것을 반영한 대학교육의 파행 및 대학입시 중심의 교육 구조 왜곡을 도미노 같이 만들고 있다면, 어느 곳이든 약한 고리를 깨는 것부터 교육의 정상화를 시작하야 한다. 우리나라는 세계 최고의 교육을 자랑하는 핀란드나 스웨덴과 같이 GDP의 7.2%를 교육에 사용하면서도 이 중 사교육비가 절반 이상이어서 교육의 질적 수준이 이들 나라에 미치지 못하고 있다. 같은 비용을 지출하더라도 사교육비가 아니라 공교육비로 지출되는 것이 훨씬 더 효율적이라는 것은 세계적인 교육대국들의 사례에서 이미 증명되었다. 우선 고등학교를 의무교육으로 만들면서 학부모들의 교육비 부담을 덜어주고, 공교육비부터 점차 국가 부담의 영역으로 끌어들여야 한다.

이미 99.8%의 중학생들이 고등학교에 진학하고 있으며, 각자가 돈을 내고 잘 다니고 있는데 왜 굳이 국가가 고등학교를 의무교육으로 실시하여야 하느냐고 반대하는 사람들이 있다. 그러나 약 1.1조 원을 더 투입하여 위에서 언급한 각종 효과를 얻을 수 있다면, 이제는 고등학교 무상교육을 적극적으로 검토하여야 한다. 특히, 차기 선거에서 국민들에게 표를 얻고자 하는 정치권에서는 자신의 의지를 보여주기 위해 이보다 더 좋은 정책이 없을 정도이다. 고등학교 의무교육을 더 이상 미룰 이유를 아무리해도 찾을 수 없다면, 12월 예산 국회에서 여야가 합의하는 모습을 국민들에게 보여주어야 할 것이다. 고등학교 의무교육, 지금 당장 실시하여야 한다.




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