스웨덴의 복지국가에 관한 오해
스웨덴의 복지국가에 관한 오해
[의제27 '시선'] 이명박 정부가 절대 배우지 않을 교훈을 찾아서
스웨덴의 복지국가에 관한 오해
지난 6월 23일 스웨덴의 남스톡홀름대학에서 열린 학술대회에 참가하기 위해 한국의 사회정책연구회 회원들과 함께 스톡홀름으로 갔다. 문진영 서강대 교수, 이호근 전북대 교수, 이태수 현도사회복지대 교수(참여연대 사회복지위원장) 등 평소 사회복지를 연구하던 학자들과 스웨덴의 여러 기관을 방문할 수 있어 기뻤다. 우리 모두는 스웨덴 전문가와 대화를 나누면서 스웨덴 복지국가의 최근 변화를 알 수 있는 유익한 기회를 가질 수 있기를 기대했다.

인구 900만의 작은 나라이지만 스웨덴은 2차 세계대전 이후 '복지천국'이라고 불릴 만큼 세계에서 가장 복지국가가 발전한 나라로 알려졌다. 모든 사람에게 동일하게 적용하는 보편적 복지 시스템 때문에 세계에서 스웨덴 국민은 가장 높은 생활수준을 유지하고 있다. 탁아소와 유치원에 무료로 다닐 수 있고, 학교, 대학, 대학원의 학비와 병원의 진료비도 모두 공짜이다. 당연하게도 교육수준도 높고 평균수명도 매우 길다. 고용율도 가장 높고 휴가 일수(33일)도 가장 많다. 실업수당이 매우 관대하고 직업훈련 프로그램도 잘 발달되었다. 2008년 유엔이 발표하는 인간개발지수는 세계 7위이다. 스웨덴 사람들은 세계에서 가장 행복하다고 느끼는 국민 중 하나이다. 비록 개인적으로 만나면 무뚝뚝하고 이방인에게 그리 친절하지는 않지만 가난한 개발도상국에 대한 관심이 많다. OECD 국가 중 제3세계에 대한 해외원조의 액수도 가장 높다. 한마디로 '착한 나라'이다.

하지만 스웨덴의 경제력이 세계에서 가장 훌륭한 나라 중 하나라는 사실은 그다지 알려져 있지 않다. 스웨덴은 1인당 국내총생산(GDP)는 5만2789달러로 세계 9위이다 (구매력 기준 국내총생산은 3만7245달러로 17위이다). 노동시간 당 국내총생산도 9위를 차지했다. 지난 수십 년 동안 스웨덴의 노동생산성도 다른 경제개발협력기구(OECD) 국가들보다 높았다. 세계경제포럼(WEF)가 발표한 경쟁력 순위는 4위이고, 국제경영개발대학원(IMD)의 경쟁력 연감에서는 9위를 차지했다. <창조계급의 이동>이라는 유명한 저서를 쓴 리차드 플로리다 교수는 스웨덴이 세계에서 가장 기업에 필요한 창의적 인재를 끌어당기는 힘을 가진 나라라고 지적했다. 실제로 젊고 우수한 엔지니어들이 가장 일하고 싶은 도시를 스톡홀름으로 꼽았다.

어떻게 스웨덴은 훌륭한 복지제도와 경제 경쟁력을 동시에 유지할 수 있을까? 한국에서는 성장과 복지의 이분법이 지배한다. 사회복지의 확대가 경제성장을 저해한다는 보수언론이 전파하는 이데올로기가 지배적이다. 복지는 빈곤층을 향해 최소한으로 제공되어야 한다고 본다. 적은 돈조차도 마치 시혜나 은전을 베푸는 듯이 행세한다. 그래서 한국에서는 복지란 가난한 사람들에게는 자존심을 상하게 만드는 용어이고, 중산층에게는 내 세금을 떼어가는 꺼림칙한 존재이고, 부자들에게는 있으나 마나 한 것이 되었다. 그러나 스웨덴의 복지국가를 자세히 들여다보면, 사회복지가 경제성장을 촉진하는 중요한 요소라는 사실을 알 수 있다. 스웨덴의 복지제도는 오랫동안 인적자본 투자, 공공보건 확대, 적극적노동시장 정책, 가족지원 정책을 통해 경제성장에 큰 기여를 했던 것이다 (이에 대한 자세한 논의는 미국의 경제학자 피터 린더트 교수가 쓴 <Growing Public>을 보라. 아쉽게도 아직 번역되지 않았다).

한국처럼 복지에 대한 인식이 낮은 사회에서는 당연히 스웨덴에 대한 잘못된 신화가 만들어질 수밖에 없다. 지금 한국의 복지담론에서는 스웨덴에 대한 몇 가지 오해가 존재한다. 첫 번째 오해는 2006년 총선에서 사회민주당이 패배했다는 소식이 전해지면서 만들어진 것인데, 스웨덴에서 복지국가에 대한 정치적 지지가 많이 약화되었다는 주장이다. 노무현 정부가 그토록 좋아하던 복지국가가 많이 약화될 것이라는 예측도 덧붙인다.

두 번째 오해는 스웨덴에서 지난 수십 년 동안 큰 변화 없이 스웨덴 모델을 계속 유지하고 있다는 주장이다. 이런 주장에 따라 한국에서도 복지국가가 발전하려면 노동조합의 임금교섭이 전국단위에서 이루어져야 하고 사회서비스를 제공하는 국가기관이 하나로 통일되어야 한다고 주장한다. 나는 이 글에서 이 두 가지 오해가 가진 오류를 지적하고자 한다.

스웨덴의 사회복지가 후퇴했는가?

2006년 총선에서 우파 정부가 등장하자 일부 국내 언론에서는 스웨덴 복지모델이 이제 더 이상 지속하지 않을 것이라고 추측했다. 어쩌면 스웨덴처럼 높은 조세로 유지되는 보편적 복지국가가 사라지기 바라는 마음이었는지도 모른다. 하지만 내가 본 스웨덴의 모습은 전혀 그렇지 않았다.

스웨덴 노동자가 병가를 쉬는 기간은 무려 24일이다. 이는 OECD에서 상대적으로 높은 비율이다 (독일은 30일이다). 우리나라에서는 병원진단서를 제출해도 눈치가 보이는데, 감기 등 이유로 진단서도 없이 80%의 급여를 받는 유급 병가를 얻을 수 있다니 믿지 못하는 사람도 있을 것이다. 거짓말로 속이는 사람은 없을까? 이 질문에 스웨덴 전국노동조합연합(LO)에서 근무하는 엘린 나이그랜 변호사는 "스웨덴 복지국가의 기초는 노사간 상호신뢰이다. 서로 믿기 때문에 거짓으로 병가를 신청하지 않는다"고 답변했다 (이에 대한 통계자료를 구하지 못해 확인하지 못했다). 사실 감기에 걸려 콧물을 흘리며 일한다면 무슨 생산성이 있을까? 오히려 감기 바이러스가 다른 사람들에게 전염시키는 일만 하게 될 것이다. 어쨌든 아플 때 당당하게 쉬고, 일할 때 열심히 일한다면 더 생산적일 것이다. 실제로 스웨덴 노동자들은 직장 상사가 등 뒤에서 보고 있지 않아도 스스로 열심히 일하는 사람들이라는 자부심이 강하다.

스웨덴 사민당(SAP)의 여성, 가족, 복지위원장을 맡고 있는 날린 페컬 전 의원(원래 간호사 출신이다)은 다음 선거에서 가장 중요한 복지공약은 출산휴가 13개월을 남녀가 동등하게 분담하기를 요구하는 것이라고 설명했다. 남녀평등은 스웨덴 복지국가에서 가장 중요한 원칙이다. 비록 기업의 최고경영자에서 여성을 찾기는 힘들지만, 대부분의 직장에서 여성은 동등한 임금과 권위를 가지고 있다. 2차 세계대전 이후 지속적으로 여성을 위한 고등교육에 투자한 결과이다. 여성이 남성보다 대학에 진학하는 비율이 더 높다. 2008년 기준 전체 여성의 76.2%가 일을 하고 있다 (남성은 80.6%이다). 모든 여성은 기초자치단체에서 운영하는 탁아소와 유치원에 아이를 맡길 수 있다. 1살짜리 어린이부터 가능하다.

이렇게 관대한 스웨덴의 복지제도를 유지하기 위해서는 막대한 정부 재정이 필요하다. 2008년 기준 스웨덴의 사회지출예산은 국내총생산의 30%를 웃돈다. 이는 OECD 국가 중 노르웨이, 덴마크와 함께 최고 수준이다 (OECD 평균비율은 24% 수준이다). 이에 비해 한국의 사회지출예산이 차지하는 비중은 아직 7%에 불과하다. 이마저도 이명박 정부는 더 낮추고자 한다.

그럼 2006년 집권한 스웨덴의 우파 정부는 어떨까? 보수적인 온건당(Moderates) 출신 프레드릭 라이펠트 총리는 복지국가를 전혀 바꾸지 않는다고 밝힌 바 있다. 그는 "스웨덴 유권자는 자신의 지갑만 쳐다보지 않는다. 그들은 가난한 사람들도 잘 살기를 바란다"고 말했다. 실제로 스웨덴의 역사를 보면 농촌에서 귀족이 지배하는 봉건제가 존재하지 않았다. 전통적으로 스웨덴 사회에서는 자신의 토지를 가진 소규모 자영농이 중심이 되었다. 동시에 우리가 함께 일하는 한 마을에 살고 있다는 강력한 사회적 기풍과 정신을 물려받았다.
▲ 스톡홀름 시청 건물에는 현장 노동자들을 기념하는 흉상과 그림이 곳곳에 설치돼 있다. 고위관료나 정치인이 아니라 육체 노동자를 기념하는 게 인상적이다. ⓒ좋은교사

우리가 방문한 스웨덴의 경영자단체(SN)는 기업에 부담을 주는 조세를 줄여야 한다고 주장하지만, 사회복지예산과 프로그램을 없애자고 말하지는 않았다. 그들이 만든 홍보물을 보니 지나치게 많은 병가, 조기은퇴, 실업수당으로 살아가는 사람들이 증가하는 현실을 크게 우려하고 있다. 하지만 기업 측에도 훌륭한 복지제도가 노동자의 생산성과 노사관계의 안정에 도움이 된다고 인정했다. 심지어 기업의 간부들도 많은 소득세에도 불구하고 자녀 교육과 의료비의 지출을 줄일 수 있다면 훨씬 생활의 안정감을 느낀다고 말한다.

스웨덴 복지국가가 건재하다는 사실은 실제로 사회서비스를 주로 제공하는 코뮨(기초자치단체)를 방문했을 때 더 절실하게 느꼈다. 스톡홀름 시 기초행정구역 중 하나인 후딩에(Huddinge) 의회에서 일하는 사민당 소속 마리 포스 의원은 우파 정부가 집권한 후에도 복지예산의 규모에서 큰 변화가 일어나지 않았다고 말했다 (기초자치단체 의원 후보는 모두 정당공천이자만 다른 전업제 직업을 가지고 있는 경우가 더 많다). 이에 비해 얼마 전 내가 아는 한국의 한 지방의원은 "이명박 정부 집권 이후 종부세가 삭감되고 지방자치단체 교부금이 줄어들어 복지예산이 많이 삭감되었다"고 하소연했다.

스웨덴 모델은 전혀 변하지 않았는가?

스웨덴 모델은 강력한 공공부문, 보편적 사회복지, 조직적인 노동조합운동을 통해 유지되는 것으로 유명하다. 한국에서도 진보적 정당과 인사들 가운데 가장 선호하는 국가모델로 스웨덴과 북유럽 국가를 꼽는 사람들이 많다. 하지만 이들 가운데 스웨덴이 높은 조세로 훌륭한 복지를 제공하는 것만 알고 있지 어떻게 경제가 운영되는지 잘 모르는 경우도 있다.

사실 최근 스웨덴 경제는 이전에 비하면 썩 좋지는 않다. 1970년대와 80년대까지 스웨덴 경제는 세계 최고 수준이었는데, 1992년 경제위기 이후 많은 어려움을 겪었다. 많은 은행들이 파산했고 칼 빌트의 우파정부에 의해 구제되었다. 정부는 은행을 국유화하여 소생시킨 다음 다시 매각하면서 이익을 얻었다. 스웨덴은 오래 전부터 민간기업의 비중이 컸다. 볼보, 에릭슨 등 세계적으로 유명한 기업은 대부분 민간기업이다. 프랑스, 이탈리아, 오스트리아와는 달리 국영기업이 차지하는 비중은 매우 적다. 특히 14개 기업을 거느린 발렌베리(Wallenberg)는 스웨덴 국내총생산의 30%를 차지한다. <스웨덴 모델, 독점자본과 복지국가의 공존>을 쓴 김인춘 박사가 지적한 것처럼 스웨덴 모델의 기초는 대기업과 보편적 복지제도의 결합이라고 볼 수 있다. 1930년대 이래 사민당이 대기업과 협력하여 복지를 확대하는 전략을 선택한 결과이다.

1990년대 엄청난 경제위기를 겪으면서 스웨덴 모델은 많은 변화를 겪었다. 먼저 조세제도의 변화가 발생했다. 1991년 우파 정부는 개인소득세와 법인세의 세율을 대폭 낮춘 반면에 간접세인 부가가치세를 25% 수준으로 대폭 올렸다 (예외적으로 식료품 16%, 교통과 도서에는 6%로 낮게 조정했다). 2004년 스웨덴 정부는 상속세, 증여세, 부유세까지 폐지했다. 그것도 우파 정부가 아니라 사민당의 고란 페르손 정부(1996-2006)가 결정한 조치이다. 선거에서 중간층의 지지를 얻기 위한 정책이었다. 하지만 2006년 선거에서 사민당이 패배하고 말았다. 2006년 우파 정부가 집권한 후 조세인하는 계속되었다. 2008년 스웨덴의 조세부담율은 국내총생산의 47.8%인데, 2007년의 49.7%에 비해 약간 감소했다. 특히 스웨덴의 법인세는 다른 나라에 비해 낮은 편이다. 이러한 세수의 감소가 장기화된다면 당연하게도 스웨덴의 복지재정에도 영향을 미치게 될 것이다.

스웨덴의 임금교섭제도도 많이 변했다. 아직도 스웨덴 노동조합의 조직율은 80%가 넘으며 노조의 교섭력도 막강하다. 하지만 기술의 변화로 인해 각 산업별, 기업별 생산성과 수익률에 따라 차이가 있기 때문에 전국단위의 임금교섭은 현실적으로 점점 어렵게 되었다. 이제 노사간 임금협상을 위한 전국단위 중앙교섭과 동일 노동에 동일 임금을 지급하는 연대임금제도는 사실상 사라졌다.

사회서비스를 제공하는 전달체계도 큰 변화를 겪었다. 1990년대 우파 정부가 등장한 이래 사회서비스 기관과 학교의 선택의 자유화가 이루어졌다. 특히 교육개혁의 속도가 빠르다. 정부의 재정지원을 받는 자립학교(independent school)가 증가하면서 학생은 학교를 선택할 수 있다. 학부모들은 정부의 바우처(voucher)를 받아 학교를 선택할 수 있다. 현재 우파정부를 이끄는 라이펠트 총리는 학교와 병원에도 경쟁 원리를 도입하고 독점체제를 종식시키겠다고 역설했다. 많은 스웨덴 중산층이 자유로운 선택을 선호하기 때문이다.

물론 이에 대해서는 논란이 많다. 좌파당(구공산당)은 학교선택제에 지금도 반대하지만, 사회민주당은 집권 당시에도 이를 폐지하지 못했다. 페르손 정부에 참여했던 레나 조메스타드 전 환경부 장관 (웁살라대학 경제사 교수)도 사회서비스 기관과 학교의 선택제의 도입을 우려했다 (난 그녀를 6월 18일 하노이에서 열린 국제학술회의에서 만났다). 우파 정부가 강조하는 선택과 경쟁 원리의 강조가 교육과 의료의 평등주의 문화를 약화시킬 수 있다는 걱정이 커지고 있다고 한다. 실제로 민간병원이 우수한 의사를 데려가면서 공공의료가 약화되고, 자립학교가 국립학교의 우수한 학생을 데려가 버릴 수 있다는 우려가 현실로 나타나고 있다.

그러나 나는 스웨덴 사회에서 아직도 개인의 선택보다는 사회의 표준을 선호하는 문화적 징후를 많이 발견할 수 있었다. 스웨덴 사람들은 '자아'에 대한 의식이 강한 반면, 다른 사람과 논쟁을 하기보다 합의를 만들기를 선호한다. 스웨덴 사람들은 다른 사람보다 높은 임금을 지나치게 요구하거나, 지나치게 비싼 집을 짓고, 큰 차를 타고, 명품 가방을 사려는 과시적 소비에 매달리지도 않는다. 휴가도 비싼 돈을 들여 해외로 가기보다 국내 휴양지를 선호한다 (스웨덴 사람은 무려 70만개의 요트를 가지고 있으며, 스웨덴 농촌은 아름다운 호수로 유명하다). 오히려 너무 잘 차려있는 사람들이나 호화로운 건물이나 화려한 파티를 좋아하는 사람들은 그다지 높은 평가를 받지 못한다. 스웨덴 디자인은 세계적으로 유명하지만 너무 검소하다 (IKEA를 보라). 그들이 먹는 음식도 너무 소박하다! (물론 전통음식인 식초에 절인 청어를 먹는 일은 드물다)

스웨덴 복지국가의 교훈

다른 나라의 모델을 그대로 복사하는 것은 불가능하다. 스웨덴 모델의 주요 특징은 오랜 역사를 거친 스웨덴의 독특한 경험의 산물이다. 다른 나라는 다른 출발점을 가지고 있다. 스웨덴 복지국가는 노사간 타협, 교육과 훈련에 대한 지속적 투자, 강력한 평등주의 문화의 소산이다. 하지만 한국에서는 노사갈등, 사교육비의 폭등, 지나친 경쟁주의 문화가 지나치게 강하다. 이런 조건에서 스웨덴과 같은 복지국가가 만들어지기를 기대하는 것은 쉬운 일은 아니다. 특히 교육과 복지보다 4대강 살리기와 같은 토건사업에 막대한 돈을 쓰기 원하는 이명박 정부를 보면 미래의 전망이 더 어두워진다.

그러나 여러 가지 제약조건에도 불구하고 스웨덴 복지국가는 우리에 중요한 영감과 교훈을 준다. 무엇보다도 스웨덴에서 볼 수 있듯이 성장친화적 복지제도야말로 경제성장에 큰 도움을 줄 수 있다는 점이다. 또한 교육, 고용, 직업훈련을 강조하는 스웨덴의 교육제도는 지식기반경제를 선도하는 우수한 인재를 육성할 수 있는 지속가능한 발전모델로 많은 관심을 끌고 있다 (최근에는 스웨덴 역시 핀란드의 교육제도를 본받으려고 한다). 우수한 교육제도와 복지제도를 바탕으로 조세제도의 개혁도 이루었다. 법인세, 상속세 등 기업에 부담을 주는 세금을 줄이면서도 사회적 합의를 통해 간접세와 사회보장세를 높일 수 있는 정치적 리더십은 주목할 만하다. 결국 사회적 합의구조의 형성은 경제성장에 매우 중요한 요소이다. 1938년 노사정이 한데 모여 역사적 대타협을 이룩한 잘츠바덴 협약의 정신이 아직도 스웨덴의 모델의 핵심에 자리 잡고 있다.
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