위험사회에서 안전사회로
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[생협평론] 정부 재난안전관리 정책 주요 이슈와 우선 추진 과제
위험사회에서 안전사회로
1. 우리 사회 재난안전관리 정책의 현주소

우리나라의 안전 수준을 경제 수준과 비교해 판단해보면, 아직도 미흡하다고 볼 수 있다. 우리나라는 2015년 기준 1인당 GDP 2만 8000달러, 세계 경제순위 11위의 경제 대국으로 성장했으나 세월호 참사, 제천 화재사고 등에서 확인할 수 있듯이 아직까지 안전 수준은 낮은 형편이다.

예를 들어, 자살을 포함한 사고성 사망(외인사망)을 OECD 국가들과 비교하면 3위(10만 명당 70.2명) 수준에 있어 아직도 안전사고로 인한 사망이 매우 높은 편이다. 또한 OECD의 2016년 '더 나은 삶 지수(BLI, Better Life Index)'에 따르면, 우리나라의 안전 수준은 OECD 35개국 중 21위(안전지수는 67.7점)에 불과하여 OECD 평균보다 낮은 것으로 나타나고 있다. 이 외에도 교통사고 사망 10위(2015), 자살 2위(2015), 어린이 안전사고 사망 3위(2010), 산재사망 1위(2012), 살인 및 강간범죄율 6위(2015) 등 안전사고 사망과 관련된 대부분의 OECD 지표에서 상위권을 차지하고 있으며, 잠재적 안전사고 발생 분야인 대기오염도 역시 다른 OECD 회원국에 비해 최고 나쁜 수준으로 조사되고 있다.1)

한편 대구지하철 참사 이후 줄고 있었던 대형 사회적 재난이 세월호 참사, 경주리조트 붕괴, 판교테크노벨리 환풍구 붕괴, 요양병원 화재, 메르스, 경주 지진, 여성 대상 폭력범죄 증가 등 최근 짧은 기간에 동시적으로 발생하면서 안전에 대한 불안감 역시 증가하고 있다.2)특히 세월호 참사, 판교테크노벨리 환풍구 붕괴의 경우 사고 발생 대처에 대한 미흡한 지식으로 인해 사고의 피해 규모를 증가시킨 것으로 분석되어 국민에게 더욱 충격을 안겨주었다.3)

국민안전처(현 행정안전부)는 이처럼 높지 않은 우리나라의 안전 수준을 선진국 수준으로 끌어올리고자 2014년 11월 출범 후 '안전혁신 마스터플랜'을 수립하여 재난 및 안전 관리 전반에 걸친 혁신을 주도하는 노력을 추진해왔다.4) 이와 더불어 헌정 사상 초유의 대통령 탄핵심판과 조기 대통령선거 실시를 통해 정권 교체가 이루어짐에 따라 새롭게 출범한 문재인 정부는 이전 정부보다 더 강력하게 국민 안전과 생명을 지키는 안심사회 구축을 중요한 국정 전략으로 내세우며 새로운 재난안전관리 정책을 추진하고 있다.

이하에서는 새 정부의 재난안전관리 정책의 패러다임 변화와 추진 방향을 소개하고, 전문가 인식조사 결과를 통해 나타난 재난안전관리 정책의 주요 이슈 및 우선적 추진 필요 과제를 제시한 후, 우리 사회가 안전 선진국으로 도약하기 위해서 필자가 개인적으로 필요하다고 생각하는 정책 과제들을 추가적으로 제안하고자 한다.

ⓒ프레시안(최형락)


2. 재난안전관리 정책의 패러다임 변화와 추진 방향

문재인 대통령은 제19대 대통령선거 후보자 10대 정책 공약 중 하나로 '안전하고 건강한 대한민국'을 제시했다. 이 공약에는 국가가 국민의 생명과 안전을 책임진다는 내용을 포함하고 있으며, 이를 위해 4대 목표와 5대 이행 방법을 발표했다. 4대 목표에는 깨끗하고 안전한 사회를 건설하고, 자연재해와 사회적 재난으로부터 국민을 보호하겠다는 내용을 포함하고 있으며, 5대 이행 방법에는 청와대 중심의 재난 대응 컨트롤 타워를 구축하고, 재난 사건에 대한 대응체계를 강화하겠다는 내용을 포함하고 있다.5)

▲ 그림1. 대선 후보 문재인 10대 공약 중 공약 중 일부. 더불어민주당(2017: 19-20)에서 재인용.


또한 문재인 대통령 취임 이후 새 정부는 국정기획자문위원회를 통해 '국정운영 5개년 계획'을 발표했으며, 20대 국정전략 중 재난관리체계를 '국민 안전과 생명을 지키는 안심사회' 전략 과제에 포함시켰다. 이 계획에서 재난 및 안전과 관련한 내용은 '내 삶을 책임지는 국가(5대 국정목표)'의 전략 '3. 국민 안전과 생명을 지키는 안심사회(20대 국정전략)'에 포함되어 있다.6)

▲ 그림2. 문재인 정부 100대 국정과제 중 재난 및 안전관리 관련 내용. 국정기획자문위원회(2017: 20)에서 재인용.


문재인 정부 20대 국정전략 중 재난관리체계와 관련된 '국민 안전과 생명을 지키는 안심사회' 전략 과제의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.7)

우선, 문재인 정부는 국민의 안전과 생명을 지킴으로써 국민 개개인이 안심하고 생업에 종사하고 자아를 실현할 수 있도록 하는 것이 국가공동체의 가장 기본적 임무이자 존재 의의이지만, 세월호 참사가 상징적으로 보여주듯이 과거 정부는 가장 기본적인 임무를 망각했다고 진단했다. 따라서 문재인 정부는 국민의 안전과 생명을 지키는 안심사회 구축을 최우선 국정전략으로 정립한다고 발표했다.8) 그리고 '국민 안전과 생명을 지키는 안심사회'의 세부 국정과제로 안전사고 예방 및 재난 안전관리의 국가책임 체제 구축(55번 과제)과 통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량강화(56번 과제)를 포함시켰다.

한편, 문재인 정부 출범 이후 가장 큰 국가재난관리체계의 변화는 청와대(BH)-행정안전부 중심의 체계로 변화를 시도했다는 점이다. 100대 국정과제 중 56번 과제에서 국가재난 컨트롤타워와 현장 대응 역량 모두가 강화된 통합적 국가재난관리체계 구축을 제시하면서 청와대 내 국가위기 관리센터의 역할을 강화하여 중대 재난재해의 컨트롤타워는 청와대임을 강조했다. 또한 소방과 해경을 분리·독립시키고, 청와대와 행정안전부를 중심으로 지휘명령체계를 재편하는 내용을 추진하고 있다.9)

3. 재난안전관리 정책의 이슈와 국정과제 : 전문가 인식을 중심으로10)

필자가 재직하고 있는 한국행정연구원은 2017년 문재인 정부의 출범 직후 문재인 정부가 시급히 추진해야 할 우리나라 재난 및 안전관리 분야의 정책 이슈와 국정과제를 분석했다. 이를 위해 한국행정연구원에서 재난안전 및 사회통합 분야 연구를 담당하고 있는 안전통합연구부 소속 박사급 전문가들의 브레인스토밍 회의를 통해 1차적으로 주요 이슈 및 과제를 도출하고, 이렇게 도출된 이슈 및 과제에 대해 외부 전문가들과의 논의와 토론을 거쳐 보정하는 작업을 수행했다.

우선, 문재인 정부가 시급히 추진해야 할 사회 ·문화적 기반과제, 정책기반과제, 정책목표과제 등 크게 세 부문으로 구분하여 재난안전 분야의 국정과제를 도출했다.11) 특히 정부가 우선순위에 따라 시급히 추진해야 할 구체적인 과제들을 의미하는 정책목표과제와 관련하여 25개 국정과제(안)를 도출했다.

전문가들이 선정한 25개 국정과제(안)를 크게 분야별로 구분하여 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 자연재해 분야에서는 △ 기후변화에 따른 자연재해 대응 시스템 강화, △ 지진 등 취약 분야 재난관리 시스템 강화, △ 조기경보 시스템 강화를 통한 사전 예측 기능 강화, △ 자연·기술 복합재난 대응을 위한 융합적 관리체계 구축과 관련한 과제들이 선정되었다.

둘째, 사회안전 분야에서는 △ 항공, 해양, 철도 등 교통안전 선진화, △ 범죄 피해자 보호, △ 화재 취약 시설 안전관리체계 강화, △ 노후 시설물 안전관리 강화 방안 마련과 관련한 과제들이 선정되었다.

셋째, 산업안전 분야에서는 △ 산업재해 관리체계 확대 및 기능 강화, △ 최고의사결정자의 안전준수의무 및 책임성 강화, △ 노후 산업단지 안전점검 및 관리 체계 개편, △ 소규모 산업체 안전인프라 강화 지원과 관련한 과제들이 선정되었다.

넷째, 안전복지 분야에서는 △ 취약계층 안전관리 강화, △ 자살 예방 및 지역사회 정신건강 프로그램 강화, △ 실효성 있는 재난 피해자 보상 기준 및 구체 대책 마련과 관련한 과제들이 선정되었다.

다섯째, 환경보건 분야에서는 △ 감염병/신종감염병 관리체계 기능 강화 및 실효성 제고, △ 가축전염병 관리체계 실효성 확보 방안 마련, △ 생활화학물질 안전관리 강화, △ 미세먼지, 황사 등 대기환경 위험 감소 대책 마련과 관련한 과제들이 선정되었다. 여섯째, 신종위험 분야에서는 △ 기후변화에 따른 신종위험 예측 및 대응체계 마련, △ 에너지 안보 및 안전관리 체계 강화, △ 화학·생물·방사능·핵(CBRN) 특수물질 안전관리 시스템 강화, △ 신기술(ICBM, 로봇, AI 등) 대응 안전망 구축, △ 사이버 위험 대응체계 강화, △ 대테러 대응체계 강화와 관련한 과제들이 선정되었다.

▲ 한국행정연구원(2017: 11-13)과 채종헌(2017: 30)에서 재인용.


다음으로, 재난안전 분야 역량 제고를 위한 국정과제 중 6개 분야별 정책목표과제에 대한 우선순위를 도출한 결과, 사회안전(0.244), 신종위험(0.165), 자연재해(0.163), 환경보건(0.161), 안전복지(0.142), 산업안전(0.125)의 순으로 나타났다.

사회안전 분야가 타 정책목표과제보다 높게 조사된 것은 교통안전, 노후시설물 안전관리 등 우리 사회가 쉽게 체감할 수 있는 안전관리가 재난안전 증진을 위해 가장 중요한 요소라 판단하고 있음을 보여주고 있다. 이를 통해, 전문가들은 재난안전 증진을 위해 국민들의 삶과 직결되어 있는 사회안전이 우리 사회가 해결해야 할 가장 시급한 과제라고 판단하고 있다는 것을 알 수 있다.

▲ 그림3. 정책목표과제 6개 분야별 우선순위. 한국행정연구원(2017: 16)에서 재인용.


마지막으로, 재난안전 증진을 위한 이슈 중 정책목표과제 전체 25개 국정과제(안)에 대한 우선순위를 분석한 후 다음과 같은 결과를 도출했다.13) 우선, 국민들의 생활과 밀접한 교통안전 선진화(0.078), 노후 및 화재 취약시설물 관리체계 강화(0.073/ 0.067) 등이 가장 높게 나타났다. 또한, 이 외에도 신종위험의 증가 및 사회적 문제로 급부상하고 있는 기후변화에 따른 신종위험 예측 및 대응체계 마련(0.053), 방사능·핵 등과 관련한 특수물질 안전관리 시스템 강화(0.053) 등의 순으로 우선순위가 높게 나타났다.

이러한 결과를 보다 구체적으로 분석해보면, 우선, 재난안전 증진을 위한 중요 국정과제로 항공·해양·철도 등 교통안전 선진화와 그 뒤를 이어 노후시설물과 화재취약시설물 관리체계 강화 등이 높은 순위로 나타났다. 이는 실제적으로 국민들의 삶과 실생활에 밀접하게 연계되어 있는 분야의 안전에 대한 우선적 고려와 조치가 선행되어야 함을 나타낸다. 다음으로, 기후변화에 따른 신종위험 예측 및 대응체계 마련이 상위 우선순위로 선정이 되었다. 이는 전문가들이 평균기온 상승 등 기후변화에 따른 신종위험의 증가와 그 피해로 인해 이에 대한 적절한 사전 예측 및 대응체계 마련이 시급한 과제라고 판단하고 있다는 사실을 보여준다.

종합하면, 문재인 정부에서 우선적으로 다루어야 할 재난 및 안전관리 분야의 이슈 및 국정 아젠다로 전문가들은 △ 국민들의 생활과 밀접한 교통안전 선진화, 노후 및 화재취약시설물 관리체계 강화, △ 신종위험의 증가 및 사회적 문제로 급부상하고 있는 기후변화에 따른 신종위험 예측 및 대응체계 마련, △ 방사능·핵 등과 관련한 특수물질 안전관리 시스템 강화를 선정하고 있다.

▲ 그림4. 재난안전 분야 이슈 및 국정과제 우선순위. 한국행정연구원(2017: 18)에서 재인용.


4. 추가적 제안

본고에서는 문재인 정부가 재난안전 분야의 정책을 추진하기 위해 지향하는 방향과 전문가들이 인식하는 주요 이슈 및 추진 과제들을 분석한 내용을 소개했다. 그러나 필자는 문재인 정부가 국민의 안전과 생명을 지키는 안심사회 구축이라는 목표를 보다 효과적으로 달성하고, 이를 통해 우리사회가 안전 선진국으로 도약해 나가기 위해서는 앞서 살펴본 내용들 이외에도 다음과 같은 정책과제들에 대한 고민과 추진 노력도 추가적으로 병행되어야 한다고 생각한다.14)

첫째, 사전적 ·사후적 관리체계를 포함하는 포괄적 재난관리체계를 구축할 필요가 있다. 이를 위해서는 △ 종래 우리 사회에 노정된 여러 난제들(각종 자연·사회재난 등에 대한 종합적인 관리체계 부재 등)을 뛰어넘어 예측 불가능한 다양한 위험들에 효과적으로 대응할 수 있는 안전사회 구현을 위한 기반 마련이 요구된다. △ 예측 불가능한 자연·사회·복합재난 및 관련 사고 발생의 피해를 최소화하기 위한 안전 인프라의 구축(사전적 체계)과 재난관리 추진 및 집행체계의 내실화, 복구체계의 과학화(사후적 체계)를 종합적으로 연계하는 시스템을 구축할 필요가 있다. △ 우리나라의 재난안전관리체계 역시 사전-사후적 관점을 포괄하는 법제도를 마련하고 있으나, 예방적 관점의 위험관리체계가 강화될 필요가 있으며, 이를 위한 각 재난관리 주관기관들의 책임성이 강화될 필요가 있다. △ 복구 측면에서도 단기복구와 장기 복구를 총체적인 관점에서 아우를 수 있는 시스템의 구축이 필요하다. 즉, 재난 발생 후 단기적 복구는 물론 장기 복구(재난 후 갈등 관리, 트라우마 관리, 보상체계 확립 등)까지 총체적으로 관리할 수 있는 체계가 마련될 필요가 있다. 특히, 각종 사회·자연·복합재난의 효과적 대응과 일상으로 보다 빠르게 돌아갈 수 있도록 회복력(복원력, resilience)의 개념을 재난관리 정책에 도입함으로써, 포괄적인 재난관리체계의 방향을 제시해야 할 것이다. 이를 위해서는 △ 회복력에 대한 정책적 관심과 지원 강화, △ 회복력 관련 지식 공유 플랫폼의 구축 및 운영, △ 국가 및 지역 차원의 맞춤형 평가 방법의 개발 등이 필요하다.

둘째, 원활한 정보·자원 공유와 현장 중심의 효과적 대응을 기반으로 한 국가 재난관리 추진체계로의 재정립이 필요하다. 이를 위해서는 △ 명확한 지휘 ·명령체계 확립(전담 부처와 각 집행 주체 간 역할과 책임 명확화), △ 현장 중심의 재난대응 의사결정 체계 마련, △ 위험 정보 공유를 통한 이해당사자들 간 쌍방향 소통구조 확립, △ 통합 재난안전 정보체계의 구축 및 운영을 통해 재난자원 관리의 공동 활용 효과성 제고 및 신속한 자원동원 역량 확보15) 등이 이루어져야 한다.

셋째, 예전에 비해 보다 복잡하고 다양한 위험 요인이 발생함에 따라, 새로운 위험 유형에 대응하기 위한 안전관리체계를 강화해가는 것이 중요한 과제로 등장하고 있다. 따라서 기존 재난안전 관리체계에서 관심이 부족했던 사각지대를 발굴하여 안전관리체계를 구축해가는 노력이 필요하다. 또한, 신종위험 예측 및 대응체계의 마련이 필요하다. 이를 위해 신종전염병, 전 지구적 기후 및 환경변화에 따라 발생하는 복합재난 등에 대한 조기경보 시스템의 구축과 활용이 요구되며, ICT 기술을 기반으로 한 정부의 체계화된 위험 커뮤니케이션 전략 수립 및 위험 정보의 교류 역시 추진되어야 한다.16) 그리고 취약계층 및 취약 분야에 대한 범정부 차원의 대응체계 마련을 통한 안전관리 강화 노력도 추진해야 한다. 이를 위해서는 △ 사회 취약계층을 상대로 증가하고 있는 범죄에 대한 정부 차원의 대응방안 마련17), △ 범부처적 차원에서 자살 예방 대책의 내실화 추진18), △ 생활밀착형 안전인프라 관리체계 강화 등을 위한 정부의 정책적 노력이 이루어져야 한다.19)

각주

1) 정지범(2014)과 행정안전부(2017)의 내용 중 일부를 발췌하여 재구성.

2) 이와 관련하여 2014년에 안전행정부(현 행정안전부)가 국민 안전의식을 조사한 결과를 보면, 전년도와 비교하여 '안전하다'는 응답은 28.5%에서 23.9%로 줄고, '불안하다'는 응답은 29.5%에서 39%로 늘었다.

3) 이러한 사례들을 계기로 재난 및 안전사고에 대한 정부 차원의 예방, 대응, 복구도 중요하지만, 국민 개개인의 안전의식 향상과 교육훈련이 필요하다는 것을 우리 사회가 점차 인식해가고 있는 상황이다(행정안전부, 2017). 복잡하고 다변화하는 현대사회에서 각종 재난 및 안전 관련 위기로부터 안전한 사회를 구축하기 위해서는 사회 전반에 걸친 안전의식의 제고와 이를 활성화할 수 있는 안전문화의 구축이 필요하다(최호진·오윤경, 2015).

4) '안전혁신 마스터플랜'은 2014년 4월 발생한 세월호 참사를 계기로 재난 및 안전관리체계를 원점에서 재검토하여 근본적인 안전 혁신 방안을 추진하는 것을 목표로 하고 있다. 또한, 우리 정부는 안전 대진단 등을 통해 국민들의 적극적인 참여를 유도하고, 재난안전 전 분야, 전 과정에 걸친 종합적, 중장기적 혁신 계획을 추진하고 있다(최호진 외, 2017: 2-3).

5) 더불어민주당(2017: 19-20)과 최호진 외(2017: 3-4)의 내용을 재인용.

6) 국정기획자문위원회(2017: 20)와 최호진 외(2017: 4-5)의 내용을 재인용.

7) 이하의 내용은 국정기획자문위원회(2017: 88)의 내용 중 일부를 재인용했음.

8) 효과적인 국가재난관리체계 구축에 대한 국민의 요구가 높은 상황에 맞추어 국가재난 컨트롤타워와 현장 대응 역량 모두가 강화된 통합적 국가재난관리체계를 구축하고, 국민의 안전한 생업을 방해하는 주변국 정부와 국민들에게 단호하고 체계적으로 대처함으로써 해양 주권과 해양 영토를 수호하겠다고 내용을 발표했음.

9) 정부는 소방과 해경의 분리ㆍ독립을 통해 전문성 및 의사결정 효과성을 강화하는 한편, 청와대와 행안부 중심으로 지휘명령체계를 재편하여 예측 불가능성이 높아진 최근 재난의 특성에 효과적으로 대응하고자 노력하고 있음.

10) 이하의 내용은 한국행정연구원(2017: 9-18)과 채종헌(2017: 28-49)의 연구 내용 중 일부를 발췌하여 재구성했음.

11) 사회·문화적 기반과제는 재난안전관리 역량 제고를 위해 가장 기본이 되는 사회·문화적 역량과 관련된 것으로서, 재난안전관리를 위한 사회자본 확충, 공동체 활성화 등과 관련된 과제를 의미함. 또한, 정책기반과제는 정책목표과제를 실현하기 위해 선행 혹은 기본적으로 병행되어야 할 과제들로서, 재난안전관리 과제가 이에 해당한다고 볼 수 있음. 그리고 정책목표과제는 정부가 우선순위에 따라 시급히 추진해야 할 분야별 구체적인 과제들임.

12) 이하의 내용은 한국행정연구원(2017: 16)과 채종헌(2017: 40)의 내용을 재인용했음.

13) 이하의 내용은 한국행정연구원(2017: 17)과 채종헌(20172: 47)의 내용을 재인용했음.

14) 이하의 내용은 최호진(2017: 40-43)의 연구 내용을 재구성했음.

15) 행정안전부에서 구축하고 있는 '재난관리자원 공동활용시스템'을 활용하여 현행 정부와 민간에 분산 관리되고 있는 재난관리자원을 통합적으로 운용하는 것이 필요함.

16) 미디어와 웹 등을 통한 위험 관련 정보의 사전 공개, 이해당사자들이 쉽게 이해할 수 있고 접근이 용이한 매체를 통한 정보의 전달을 추진하는 노력이 요구됨.

17) 혐오범죄(hate crime)나 묻지마 범죄 등과 관련한 정보 축적, 사회 취약계층을 상대로 증가하고 있는 범죄에 대한 대응 매뉴얼 마련 등이 필요함.

18) 범부처적인 역할 분담과 협조체제 구축 및 자살 예방 전략의 개발 등을 위한 자살 관리 전담기구 설치와 함께 지역 차원에서 자살 고위험군 관리 및 사회적 지지 프로그램 시행, 자살 관련 통합정보체계 구축 등을 추진해야 함.

19) 노후 시설물 안전관리, 위해물질 실시간 모니터링 등 안전 인프라 관련 규제 및 정비를 위한 종합 프로그램의 도입과 생활 안전에 영향을 미치는 제품 및 시설 등 인프라에 대한 안전영향평가의 강화 및 내실화 등을 추진해야 함.

참고문헌


- 국정기획자문위원회 (2017). '문재인 정부 국정운영 5개년 계획'

- 더불어민주당 (2017). '문재인 대통령 대선공약집'

- 정지범 (2014). '안전사회 실현을 위한 국가 통계 관리 실태 및 개선방안 연구', KIPA 연구과제 보고서.

- 채종헌 (2017). '새 정부의 사회통합/재난안전 분야 국정 아젠다와 우선추진과제', '제7차 KIPA KAPA 정부혁신 Forum 자료집', 한국행정연구원.

- 최호진, 오윤경 (2015). '안전의식 제고를 위한 안전문화운동의 현황분석 및 개선방안 연구', KIPA 연구과제 보고서.

- 최호진, 오윤경, 정소윤, 최공필, 김종업 (2017). '지능정보사회를 대비한 안전관리체계 리모델링에 관한 연구 : 행정관리 중심으로', SW정책연구소(SPRI) 연구보고서.

- 최호진 (2017). '제2장 재난관리체계 환경 분석', 오윤경, 최호진, 류현숙, 허준영 (2017). '환경변화에 대응한 재난관리체계 연구 : 위기경보제도 개선을 위한 기초연구', KIPA 수시과제보고서.

- 규제연구센터, 안전통합연구부 (2017. 5). 'ISSUE PAPER-정부 혁신 어젠다(Ⅱ) : 규제·안전통합' 통권50호. 한국행정연구원.

- 행정안전부 (2017). '국민 안전문화 교육 추진체계 및 기능강화 방안 연구', 용역과제 최종보고 발표자료.
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