'내셔널 미니멈', 이게 나라다
'내셔널 미니멈', 이게 나라다
[프레시안-정치발전소 공동기획] ⑥ 복지
'내셔널 미니멈', 이게 나라다
정치발전소, 전국 사회연대경제 지방정부협의회, 프레시안의 공동주관으로 신정부 출범을 맞아 "새 정부, '무엇을', '왜', '어떻게' 해야 하는가"를 주제로 기획시리즈를 시작한다. 이 기획은 정권인수, 신정부 출범의 조건, 외교안보, 행정, 협치, 복지, 노동, 개헌문제 및 선거제도 등 신정부가 직면해야 될 다양한 과제와 조건에 대해 분야별로 총 10회에 걸쳐 진행될 예정이다. 편집자

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1. 한국이 빈곤해지고 있다
 
# 사례 하나. 

A(40, 여) 씨는 결혼 후 5번째 이삿짐을 풀고 난 뒤에야 내집 마련의 꿈을 이룰 수 있었다. 주택담보대출을 무리하게 받기는 했지만, 뉴타운 주택공약을 믿었기에 3억 원짜리 아파트를 주저 없이 분양받았다. 

그러나 불행은 그렇게 행복과 같이 시작되었다. 주택담보대출로 인한 생활고는 눈덩이처럼 커졌다. 처음에는 자신이 다니던 식당이 갑자기 폐업을 하는 바람에 한순간에 일자리를 잃었다. 그 와중에 암 선고를 받은 남편의 치료비로 월 3백만 원씩 나간 게 1년이 넘었다. 골프캐디로 일하다가 다친 큰 딸은 4대 보험과 퇴직금이 없어 제때에 치료도 받지 못하는 중이다. 둘째 아들은 대학을 졸업하고 PC방과 편의점 알바를 전전하더니 일생의 기회를 로또에 거는 나날을 보내고 있다. 홀로되신 친정아버지는 A씨가 드리는 월 20만 원 용돈으로 생활하고 계시지만 이제는 그것도 여의치 않다.

한국이 빈곤해지고 있다. 혹자는 OECD에 가입한지 20년이 되었는데, 무슨 말도 안 되는 소리냐고 할 수도 있다. 하지만 한국은 빈곤해지고 있다. 위에서 언급한 사례는 드문 일이 아니다. 복지 현장에서는 이와 유사한 다양한 사례를 수없이 만날 수 있다. 하우스푸어, 워킹푸어, 메디컬푸어, 실버푸어, 니트족로 불리는 다양한 빈곤 현실을 우리 주변, 우리 이웃들 속에서 쉽게 발견할 수 있다. 가장 압축적인 근대화와 경제성장을 이룩한 나라에서 이런 일들이 비슷한 시기에 연달아 나타나는 것은 무엇 때문인가? 이들은 앞으로 어떻게 될까? 정부는 과연 무엇을 했고 무엇을 해야 할까? 

다양한 이름의 '푸어족'이 우후죽순처럼 등장하고 있다는 사실은 우리 사회의 위기징후이다. 이러한 위기는 어느날 문득 시작된 것이 아니라 민주화 이후 누적된 잘못된 정치의 결과이고, 이것이야 말로 적폐이다. 이를 극복하는 것은 신정부의 가장 중요한 과제가 될 것이다. 대한민국 발전의 재설계를 위해 지속가능하면서 단단한 이상(理想) 제시가 필요하다. 

2. 해소하지 못한 위기의 중첩

그동안 역대 정부는 심각해지는 사회 위기를 해소하는 데 창의적으로 대응하지 못했다.   IMF 구제금융으로 시작된 경제위기는 신자유주의라는 당시 트랜드를 추종하는 데 급급할 뿐 창조적으로 재해석하지 못한 위기 대응이었다. 

한국인의 삶은 이전보다 더 불안한 상황으로 진입했다. 경제체제를 신자유주의로 급속하게 전환한 결과, 노동시장의 불평등은 더욱 악화되었고, 불공정한 노동관행은 노동의 사회적 시민권을 억압했으며 노사관계를 과도하게 왜곡된 형태로 제도화됐다. 이에 따라 노동내부에서의 임금격차와 차별심화, 노동조합의 역량 축소 등으로 노동권의 약화가 촉진되었다. 
  
더불어 비정규직 급증, 영세자영업 구조조정 과정에서 노동시장에서 가장 소외되고 대표되지 못하는 영세자영업자와 저임금 노동자라는 또 다른 차별그룹이 만들어졌다. 가중된 위기에도 불구하고 노동정책의 초점은 신속하게 이동되지 않았다. 이러한 정책 실패가 신빈곤층(근로빈곤층, working poor라 하는데, 임금 근로자의 4명당 1명에 해당하는 저임금 노동자가 빈곤층이 되고 있다)을 만들고 양산했다. 특히 대부분 미조직 상태의 이들 신빈곤층은 사회적 대화의 주체로도 편입되지 못했다. 사회적 대화에서 배제된 신빈곤층은 자신들이 겪는 차별과 불평등, 불이익의 문제를 사회적 아젠다로 제기하지도 못하고 있다. 

몇 차례의 글로벌 경제위기 과정에서, 근로소득 정체와 생활비용의 급증으로 빚에서 헤어나지 못하는 한계가구의 증가 역시, 또 다른 중첩된 위기의 징후이다. 한계상황에 놓인 이들이 탈출구 없이 빈곤상태로 내몰리는 빈곤의 악순환은 우리 사회의 지속가능성 마저 위협하는 수준이다. 세계최고의 자살률, 세계최저의 출산율은 미래를 기약하기 어려운 위기 상황에 놓인 우리 사회의 자화상이다. 

이러한 위기의 징후 앞에서 우리는 다음의 세 가지를 자명한 것으로 이해한다.

첫째, 우리가 직면한 위기는 사회구성체의 다양한 영역들의 위기가 중첩된 복합적 위기이며, 따라서 특정 부분의 위기해결로 해소되지 않는다는 점이다.  

둘째, 박정희체제로 대변되는 권위적이고 대증적인 방식으로는 더 이상 위기해결로 이어지지 않을 뿐만 아니라 오히려 퇴행할 것이라는 점이다.   

셋째, 빈곤층을 위한 사회적 기본권의 적극적인 구현이 필수적인 문제가 됐다는 점이다.  

▲ 지난 2014년 송파 세 모녀가 남긴 유서. ⓒ서울지방경찰청



3. 복지정치를 위한 국가의 역할과 선언
- '국가는 최저한의 삶의 수준을 다시 설정하여 보장해야 한다.'(National Minimum 선언)

과거 정부가 해 온 것은 생존을 위한 최소한의 지원이었다. 이제 이러한 기준에서 탈피하여, '사회의 최소생활'을 보장하는 방향으로 기준을 변경해야 한다. 일터에 나가 노동을 하고 사람들과 교류도 하며, 사회의 구성원으로 책임과 도리를 다할 수 있는 적정한 임금과 생활수준을 담보하기 위한 최저한의 생활 기준선을 새롭게 설정해야 한다. 그 사회에서 일반적인 생활양식을 향유하고, 공동체 생활의 참여라는 삶의 모습을 실현시킬 수 있는 수준을 다른 말로 '내셔널 기본선(National Minimum)'이라 총칭한다. 

내셔널 기본선은 그 사회의 중간층이 누리고 있는 표준적인 생활수준이 가능하도록, 보편성, 누진성, 지속가능성을 가진 영역의 실현가능한 기준부터 차근차근 단계적으로 추진해 가야 한다.  

먼저, 보편적 복지기조를 확립하고 추진하여야 한다. 

낮은 지원수준, 넓은 혜택이라는 그동안의 복지기조는 효율성에 매몰된 복지이다. 이 기조 하에서는 정부에 의존하는 복지수혜자를 만들어 내는 동시에 그 수혜자로 편입되는 경계선에 관한 논쟁이 중심일 수밖에 없다. 
  
그간 우리 정치는 선별적․시혜적인 복지를 벗어나지 못한 상태에서 선진복지국가의 복지축소의 흐름에 편승하여 왔다. 글로벌리즘과 국제경쟁력 강화라는 논리에 따라 조세, 노동시장에서 국가개입 축소를 당연시 해왔다. 또한 복지를 권리가 아니라 비용으로 보는 사회적 인식과 이를 복지 축소의 방편으로 부추겨 온 정당과 정치지도자, 맹목적인 자유시장 논리 등이 보편적 복지의 추진을 막는 바리케이드 같은 역할을 해 왔다.  
  
내셔널 미니멈의 제시를 통한 새로운 복지정치를 통해 변화를 추구해야 한다. 정의로운 가치를 가진 국가가 적극적인 조세, 노동, 복지에 대한 개입과 접근을 진행하여야 한다. 

둘째, 더 빈곤한 사람들에게 더 누진적인 혜택이 가는 적극적인 양극화해소 정책을 추진하여야 한다. 

우리는 그동안 경제성장을 통한 낙수효과가 복지를 대신할 것이라는 성장주의 신화에 기초해 왔다. 그러나 이는 지금과 같은 저성장경제에서는 더 이상 작동하기 힘든 방식이다. 경제적․사회적 양극화는 기업, 산업, 노동의 전반에서 내부자(insider)와 외부자(outsider)가 갈수록 구분되는 '이중화(dualization)'로 나타나고, 나아가 개인 소비영역의 격차로까지 급속히 진행되고 있다. 절대빈곤의 재생산, 새로운 신빈곤층 등장 등 사회 양극화는 사회 기반을 무너뜨리는 중대 문제가 되고 있다. 
  
이를 해소하기 위한 시작이 내셔널 미니멈의 보장이고, 사회적 약자에게 다시 경제활동으로 복귀할 수 있도록 하는 누진적인 투자가 바로 적극적 복지 정책이다. 
  
과거 경제성장을 위하여 적극적인 정부투자가 이루어졌듯이, 이제는 사회적 균형발전을 위하여 정부가 나서야 한다. 이제 정부는 양극화 해소를 위한 사회경제정책에 대한 적극적인 투자자로서, 일시적․단절적 지원 주체가 아닌 적극적이고 지속적인 투자자로서 변모해야 한다. 상수도시스템과 같이 국민 누구나 체감할 수 있는 복지전달시스템을 만들기 위한 강한 개혁과 혁신은 그 전제라 할 것이다. 

마지막으로, 복지와 조응하는 경제적 보완 장치를 통해 지속가능한 생산적 복지관계를 구축하여야 한다. 

정보화 및 세계화는 노동소득의 불안을 유발하였고 거의 모든 나라에서 소득 및 자산의 불평등이 심화되고 있다. 그 개선책으로 '기본소득'이 등장했지만, 이에 대한 대응은 국가에 따라 많은 차이를 보이고 있다. 
  
우리도 우리 사회의 경제수준과 제도수준을 고려하여, 필요에 기반한 경제 및 사람의 복지를 돌보는 보완장치를 강구하여야 한다. 
  
국가는 복지시스템을 이끌 민간, 비공식 서비스 공급자를 육성해야 할 책무가 있다. 여기에는 국가와 민간의 복지에 대한 역할의 균형이 전제되어야 한다. 단순히 재원을 제공하는 국가와 서비스의 품질을 유지하는 지원받는 기관간의 관계가 아니라, 서비스를 제공하는 민간기관도 스스로의 필요를 채우고 일반국민들의 참여를 유도할 수 있어야 한다. 
  
그 결과 복지체제에서 국가와 민간간의 생산적인 관계를 만들어 내는 사회적 경제체계로의 보완이 이루어져야 한다. 사회적 필요를 보장해 주는 공공적 지원, 개인적 필요를 직접 혹은 자율적으로 충당할 수 있는 복지관계를 강화해야 한다. 이제까지 정부 예산이 고용, 의료, 교육, 가정, 취약계층을 위한 사회적 목적으로 사용되어 왔다면, 앞으로는 고용상황, 개인적 건강, 교육상황, 공동생활 등 개별상황에 따라 필요한 지원이 이루어져야 할 것이다. 

국민들이 개별 또는 공동으로 그들의 삶을 이끌어 가는 방식은 지속가능한 생산적 복지관계로의 전환을 위해서도 중요한 요인이다. 필요를 다루는 경제영역이 아닌 보완적 영역에서는 생애주기에 맞는 개인적 책임감과 연동한 자원을 경제적으로 활용할 수 있는 시스템 구축도 필요하다.

- 내셔널 미니멈 실현의 강력한 의지를 가진 정치 실천이 필요하다. 

우선 내셔널 미니멈을 실현하기 위해서는, 정치적 실천을 통하여 전통적인 임노동중심의 계급간의 연대와 함께, 특히 대표성이 제약되어 있는 한시근로, 비전형근로, 시간제 근로자 등 비정규 노동자와 자영업 계층의 다수를 점하고 있는 영세 자영자들의 이익을 어떻게 대변 할 수 있는가가 우선되어야 한다.  
  
둘째, 양극화의 심화에 따른 최하위계층의 비율의 확대를 막는 정치적 실천의 영역이다. 무엇보다 비정규직근로자, 영세자영자, 영세농민에 대한 대책을 마련하기 위하여 사회적 연대를 추진해야 한다. 
  
셋째, 국가의 역할 확대 요구에 대한 대응책으로 공공부문 개혁의 청사진을 마련해야 한다. 그동안 공기업 및 공공부문의 효율성 제고를 위한 성과관리 측면에 치중했다면, 이제는 공공부문의 역할의 재정립할 시점이 되었다. 먼저 보편적 사회서비스의 확대를 위한 공공부문의 역할강화이다. 이를 위해 빈민여성의 일자리 확충을 위한 연대의 추진은 당연한 귀결이다. 과거의 공공서비스가 정부의 위탁구조, 정부를 갑으로 보는 활동이었다면, 지금부터는 국가가 제공해야 하는 필수 사회서비스 중심으로 바꿔야 한다.  
  
넷째, 사회적 위험을 행정부의 견제와 균형을 통하여 어떻게 통제하는가의 문제이다. 대다수의 국민이 처할 수 있는 사회적 위험으로부터 어떻게 보호할 것인가를 고민하는 정치연합체가 구성되어야 한다. 정책기획과 활동프로그램이 행정부를 중심으로 실천되기보다는, 자율성 있는 민간영역, 정치영역에서 시도되는 노력이 병행되어야 한다. 
  
다섯째, 사회적 대타협을 실현하는 적극적인 정치가 필요하다. 이를 위하여 우선 고용 창출형 일자리 나누기(긴급피난형 일자리나누기가 아니라 좋은 일자리로 만들어 내는 일자리 나누기)와 같이 일자리에 대한 사회적 대타협이 필요하다. 
  
물론 사회안전망의 최소기본선인 최저임금의 변화도 동반되어야 한다. 지자체 단위의 생활임금제, 조달정책으로의 적정임금(pevailing wage)으로의 전환, 임금격차 해소를 위한 사회적 연대임금의 도입과 같이 기본선을 높이는 실천을 위하여 노동과 연계한 강력한 정치적 지지 연합을 형성하여야 한다. 

- 국가의 역할은 이를 현실화하고 종합적으로 대응하는 것(사회권의 실질화)

내셔널 미니멈을 위해서는 현재의 불평등 문제에 대한 국가의 역할을 적극적으로 해석해야 한다. 사회경제적 권리의 보장을 위한 국가의 개입 확대가 그것이다. 
  
복지를 향유할 수 있는 권리, 노동을 할 수 있는 권리, 그리고 인간적 삶을 유지할 수 있는 권리를 우선적으로 확보해야 한다. 정부정책으로는 보편적 사회서비스, 최저임금, 사회보험, 공공부조 등 사회적 안전망에 대한 확대와 개혁이 추진되어야 한다. 

사회서비스는 선별적이며, 임금노동자에 대한 안전망은 최저임금밖에 없는 것이 지금의 현실이다. 기본적인 안전망인 사회보험에는 많은 사각지대가 있고, 이를 개혁하기 위한 노력은 지체되고 있다. 마지막 안전망인 공공부조는 맞춤형 복지로의 전환과정에서 여전히 시혜적 차원의 보장수준을 맴돌고 있다. 
  
물론 이를 개혁하는 데는 실질적으로 많은 정부재원이 필요한 만큼 동시에 추진하기는 어렵다. 우선적으로 보편적 사회서비스 개혁과 최저임금 향상을 통해 복지 동맹을 구축하고, 그 이후 사회보험과 복지서비스 전달체계 개혁을 진행해야 한다.
 
첫째, 보편적 사회서비스의 개혁과 관련하여, 사회경제권을 실질화해야 한다. 더불어 이를 지속적으로 유지하려면 주거, 일자리, 교육 등 국민들의 삶의 기본적 장애가 되고 있는 영역을 우선 개혁해야 한다. 이를 위하여 협의주체를 넓히는 것, 그리고 실질적 집행에 대한 신뢰를 형성하는 것 등 국가의 역할과 운영에 대한 논의체를 마련하는 것이 필요하다. 

더불어 영육아보육, 노인 돌봄, 의료, 주택 등에 들어가는 비용의 사회화를 추진하는 것도 시급하다. 공공임대주택의 확대, 공공의료기관의 확대를 통한 보장 수준의 확장, 영육아 보육, 노인 돌봄으로부터의 해방을 통해 여성의 일에 대한 욕구해소를 추구하는 보편적 사회서비스 개혁을 추진하는 것이다. 
 
둘째, 사회보험 사각지대의 해소이다. 특히 비정규직 사회보험의 사각지대 문제는 매우 심각하다. 비정규, 비전형 임금근로자에 대한 보장수준을 확대해 나가야 하는 이유가 여기에 있다. 이를 위해서는 적극적인 세무행정을 통한 세수증대, 법인세 현실화 등 필요한 재원의 확보방안이 선행되어야 한다. 

마지막으로, 빈곤예방기능 강화를 위한 복지전달체계의 혁신이다. 박근혜 정부는 개별급여로 전환하였지만 복지서비스에 대한 전달체계를 개혁하지 않음에 따라 많은 재원이 낮은 수준으로 분배되고 있다. 

국가서비스체계 전환을 위하여 먼저 고용과 복지서비스를 통합할 수 있는 행정체계를 고민해야 한다. 복지부의 사회서비스정책과 고용부의 고용서비스 정책(실업보험과 고용보험영역)을 결합하여 중앙서비스를 기획․실행하는 행정체계를 통일하는 방안을 찾아야 한다. 

나아가 민간의 전달체계를 통일화해 종사자들의 전문화 및 규모화를 추진하여야 한다. 이를 위하여 국가서비스 개혁위원회를 설립하여 청사진을 제시하는 것이 필요하다. 

4. 대안 및 실천 전략(로드맵의 제시)

앞으로 정부는 '대국민 삶의 개선을 위한 대국민서비스 개혁 5개년 계획'을 마련하면 좋을 듯하다. 이를 위한 비전을 풍요로운 삶, 안전한 삶, 의미 있는 삶, 지속가능한 삶, 함께하는 삶의 구현에 두고, ① 전 국민에 대한 보편적 복지서비스 제공, ② 국민중심 서비스보장체계 구축, ③ 사회경제적 권리 확충을 위한 복지전달체계 혁신의 3가지 목표와 방향성을 제시한다. 

다음으로, 상대적 빈곤과 불평등 해소를 위한 종합지원 대책을 마련하는 것이다. 이를 위한 비전을 '빈곤과 불평등 타파로 걱정 없는 협동공동체 실현'으로 세우고, 일하는 행복, 일터에 대한 행복, 일 보상의 행복 추구라는 일에 대한 목표와 촘촘하고 튼튼한 사회안전망의 확보라는 일자리복지의 목표, 그리고 지속가능한 일자리 안전 통합서비스 제공이라는 일자리 정부의 세 가지 목표를 제시하는 것이다.

마지막으로, 우리 사회의 지속가능성에 심각한 위협인 저출산, 고령화에 대한 인구위기 대응 종합대책 마련이다. 이에 대한 비전은 '세대간 함께 키우는 사회 구현'에 두고 기존의 가족복지와 지역복지, 참여복지의 기능을 보강하는 함께하는 양육, 가족, 지역, 국가의 사회책임 강화, 안정적인 노후 생활보장형의 기반 구축, 성장하는 사회를 위한 세대 간 참여 공동체 구축을 제시해야 한다. 

※ 이 기획은 <전국 사회연대경제 지방정부협의회>의 지원으로 이루어진 "분권과 협치의 대한민국 국가 운영 모델 연구"의 일환임을 밝혀둡니다.
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