"이명박시장, 거꾸로 가고 계십니다"

<전문가 해외기고> 서울시 버스개편안의 잘못 5가지

최근 호주국립대학에서 도시교통박사과정을 마친 대중교통전문가 임지욱씨가 최근 이명박 서울시장이 오는 7월 청계고가 철거를 계기로 도입하려는 서울 동북부 지역의 대중교통 개편안의 문제점을 조목조목 지적한 '서울시 버스서비스 준공영화 및 지선-간선 노선운영 정책의 문제점'이라는 제목의 긴급투고를 보내왔다.

임박사는 기고문을 통해 서울시가 내놓은 양대 주요정책 방향인 '버스운영의 준공영화'와 '지선-간선 노선운영'안의 다섯가지 문제점을 해외사례와 전문가적 식견을 바탕으로 비판하며 대안을 제시했다.

임박사의 문제제기에 앞서 서울 지방경찰청도 서울시가 추진중인 버스 전용차로제의 비현실성을 비판하며 제동을 걸어 앞으로 파란을 예고하고 있다. 서울 1천2백만 시민의 생활에 밀접한 영향을 미칠 대중교통 개편안의 문제점을 알아본다. 편집자주

***여는 글**

최근 서울시가 집계한 자료에 따르면 서울시 자동차 등록 대수가 2백만대를 넘어섰다. 이와 같은 지속적인 차량증가와 부족한 도로시설, 나홀로 차량에 의한 비효율적인 도로이용 등은 서울의 교통문제를 날로 심화시키고 있다. 교통문제 해결을 위해 정부는 교통시설 공급확대와 함께 자가용 승용차 이용을 억제하기 위한 다양한 수요관리정책을 시도해 오고 있다. 최근까지 시행되어온 정책들로는 버스 전용차로제, 도심혼잡통행료 징수, 신교통 수단 도입구상 등이 있다.

서울시는 특히 대중교통의 효율적인 운영을 정책목표로 설정하고 다양한 정책수단을 연구해 왔다. 청계천복원 사업 시행에 맞추어 최근 서울시는 도심차량 소통을 완화하기 위해 시내버스 운영 개선안을 발표하였다. 이번 버스개선안은 현재 민영체제의 버스서비스를 ‘준공영화’하여 노선과 교통시설에 대한 관리를 시정부가 담당하고 장거리 버스노선을 정비하여 지선과 간선 서비스로 분리운영한다는 것이다.

그러나 이번 운영개선안은 여러 측면에서 서울시 교통체계의 특성을 충분히 반영하지 못하고 있어 그 효과가 의문시된다. 이 글에서는 이번 버스운영 개선안의 두 가지 주요 정책 방향인 버스운영의 준공영화와 지선-간선 노선운영 안의 문제점들을 살펴보고 개선 방향을 제시해보고자 한다.

***문제 제기(1) 세계는 지금 '준민영화'로 가고 있다**

첫번째, 이번 발표에서 서울시는 효율적인 대중 버스운영을 위하여 버스노선과 시설의 운영을 정부가 담당하는 ‘준공영화’를 제시하고 이를 세계적인 추세라고 발표하였다. 그러나 서울시가 주장하는 대중교통운영의 ‘준공영화’는 외국의 대중교통 운영체제와 근본적인 차이가 있다.

미국과 영국등의 선진도시에서 현재 시행되고 있는 대중교통 운영체제 변화는 엄밀히 말해서 ‘준공영화’가 아니라 ‘준민영화’이다. 외국의 ‘준면영화’는 이전의 공영 버스회사가 막대한 제정지출에도 불구하고 지속적인 운영적자와 낮은 서비스 수준으로 비판을 받음에 따라 버스운영을 보조금지금과 노선입찰을 통해 민간에 위탁하는 형태이며, 더 나아가 민영화로 가는 추세이다. 즉, 버스서비스의 준민영화 또는 완전민영화는 비효율적인 공영버스를 민영화하여 정부의 보조금 지출을 줄임으로서 대중교통 서비스 공급을 경제적이고 효율적으로 제공하는 것을 의미한다.

예를 들어, 런던은 1985년까지 공영으로 운영되던 버스서비스에 민영화 과정을 도입하여 1996년부터 완전민영화 하여 노선입찰제로 운영되고 있다. 민영화의 결과 1985년 당시 약 2억6천만파운드 정도였던 보조금이 1997년에 이르러 5천5백대의 버스에 총 5천8백만 파운드로 감소하였고, 버스운영비용 또한 같은 기간동안 공영에 비해 민영으로 운영될 때 46%나 감소하였다.

그럼에도 불구하고 런던 버스운영비용의 상당부분은 서울시 요금의 2.8배에 이르는 높은 요금수준으로 충당하고 있다. 현재 구간제로 운영되는 런던의 버스요금은 1구간 기본요금이 1파운드이며 추가구간마다 0.7파운드를 더 부담해야 한다.

런던과 유사하게 민영화를 도입한 파리시 역시 1.5유로(약 2천원)의 높은 요금수준에도 불구하고 운영비용의 55%를 정부가 지원하고 있다. 미국 뉴욕시 또한 현재 52%가 넘는 운영보조를 줄이기 위해 현재의 공영체제에서 민영화로의 전환을 추진 중이다. 서울시와 유사하게 민영버스가 운행되는 일본 역시 경제적 효율성을 이유로 버스서비스의 공영화를 기피하고 민영버스에 대한 운영 보조금을 지원하고 있다 .

이와 같은 점에서 서울시가 제시한 ‘준공영화’는 근본적으로 공영화에서 민영화로 가는 ‘준민영화’라는 세계적인 추세에도 반하는 것이다.

***문제 제기(2) 버스회사 몰락과 정부 보조금 부담 증가**

두번째, 서울시에서 제시한 노선입찰의 ‘준공영화’ 정책은 버스운영에 대한 정부보조금의 부재에도 불구하고 외국의 버스 서비스와 비교할 때 열악한 환경속에서도 저렴하고 효율적으로 운영중인 현재의 민영버스체제를 더욱 악화시킬 수 있다.

정부 운영지원이 없는 서울시 민영버스는 1998년 당시 86개의 회사가 운영되고 있었으며 이 중 19개 회사만이 적자운영을 면하고 있었다. 이후 승객감소와 교통혼잡 심화, 유류비 인상등에 따라 운영적자의 폭이 증가하였으며, 업체파산과 면허반납의 결과로 2003년 초 현재 서울시 버스회사 수는 58개로 1998년과 비교하여 그 수가 3분의 2로 감소하였다.

이같은 상황에서 준공영화를 전제로 노선에 대한 입찰을 실시하게 되면 대중버스서비스의 부재를 초래할 수 있다. 특히 만성적자에 허덕이는 영세한 버스회사는 적자를 감수하고 낮은 입찰금을 제시하지 않는 한 입찰을 포기하고 파산 절차를 밟을 수밖에 없다. 이럴 경우 노조가 주장하는 대로 대부분의 운수업 종사자들이 퇴직금 한푼 없이 거리로 내 몰릴 수밖에 없을 것이다.

또한 그 동안 적자를 면해온 회사와 흑자를 내오던 회사들도 생존을 위해 과도한 입찰 경쟁을 할 경우 운영이 악화 될 수밖에 없다. 이러한 노선 입찰 경쟁은 민영버스에 대한 정부지출을 단기적으로는 감소시킬 수 있으나 장기적으로는 선진 외국의 공영 및 준공영 버스의 경우처럼 엄청난 규모의 정부 보조금 지원을 피할 수는 없을 것이다.

***문제 제기(3) 승객의 부담 증가**

세번째, 서울시가 제시한 지선간선 노선운영 안은 요금과 통행시간 측면에서 서비스 수준 저하로 버스수요를 감소시킬 것이다. 특히 기존에 환승을 하지 않고 목적지까지 통행할 수 있다는 장점 때문에 버스를 이용하던 승객의 통행요금 지출을 증가시켜 수요 감소로 이어질 수 있다.

또한 환승 횟수증가는 필연적으로 통행시간을 증가시켜 버스 수요감소를 초래하게 된다. 이러한 수요감소에 대해 서울시는 환승 요금할인을 대폭 인상하여 버스수요를 유지할 수 있다고 하나, 소득 수준 향상에 따라 버스수요에 더 큰 영향을 미칠 통행시간 증가에 대한 해결방안은 제시되지 않고 있다.

필자가 2002년에 조사한 노선 개편안 시범지역 출근통행 조사에 따르면, 버스 이용시 다른 버스나 지하철로의 환승에 소요되는 시간은 평균 7.3분으로 평균 버스이용 통행시간 61.7분의 약 12%를 차지하고 있었다. 또한 응답자들은 긴 환승 시간이 버스이용을 증가시키기 위해 개선되어야 할 중요한 문제점으로 지적하였다.

이같은 점에서 현재보다 환승시간을 증가시키는 지선-간선 노선운영은 신중하게 고려되어야 한다. 이와 함께 무리한 지선간선 노선운영 제도는 차내 혼잡도 측면에서도 버스의 서비스 수준을 감소시킬 수 있다. 비록 버스를 이용하여 도심지역까지 통행하는 버스이용자가 과거에 비해 줄어 들었다고는 하나 다수의 버스에 의해 수송되던 이들 승객을 소수의 간선버스로 집중시킨다면, 특히 출퇴근 시간의 경우 수송해야 하는 승객수가 간선버스가 처리할 수 있는 용량을 초과하여 극심한 차내 혼잡을 초래할 것이며 결과적으로 버스 수요감소로 이어질 것이다.

***문제 제기(4) 버스 전용차로제 및 자가용 우선정책의 문제**

네번째, 서울시에서 제시한 버스운영 개선안에는 버스서비스 개선을 위한 버스 우선정책이 미비하다. 특히 지선-간선 노선운영제도 도입배경이 장거리 노선 감축을 통한 버스의 정시성 확보라는 측면에서 볼 때 지선-간선제를 도입하기 이전에 버스서비스 수준 제고를 위한 새로운 버스우선정책의 도입과 기존제도의 개선이 선행되어야 한다.

그러나 서울시에서 시행중인 버스우선정책의 대표적인 예인 버스 전용차로제조차 효과적으로 시행되지 못하고 있다. 현재 운영중인 서울시 버스 전용차로는 2002년말 현재 60개 구간 2백18 킬로미터로 1998년의 62개 구간 2백25 킬로미터에 비해 감소하였다. 이같은 전용차로의 감소는 자가용승용차 이용자들의 빈번한 민원제기와 버스운행 감소에 따른 전용차로 설치기준 미충족이 주된 원인이다.

결과적으로 전용차로의 연속성이 결여되어 운행속도 향상과 통행시간 단축의 효과가 미약한 실정이다. 비록 이번에 제시된 버스운영 개선안은 중앙 전용차로제의 도입을 포함하고 있으나 버스 전용차로들간의 연계성을 고려하지 않고 있어 정부가 예측한 시속 35킬로미터를 달성하기는 불가능하다고 판단된다.

특히 가장 우려할 점으로는 도심혼잡을 줄이기 위해 버스의 시내진입을 감소시키겠다는 정책방향이다. 그럼에도 불구하고 자가용 승용차 이용을 감소시킬 수 있는 정책은 제시되지 않아 대중교통 이용을 육성하는 가장 기본적인 정책 요소들이 결여되어 있다.

이번에 제시된 버스운영 개선안 대로라면 버스운행 감소로 증가되는 도로면적을 더 많은 자가용 승용차가 메울 것이 명백하다 . 결과적으로 교통혼잡의 개선은 이루어 지지않고 도로이용측면에서 보다 효율적인 버스의 역할은 감소되고 비효율적인 승용차 이용이 증가되어 도로혼잡은 가중될 것이다.

***문제 제기(5) 복잡한 서울, 지-간선제 도입 부적절**

다섯번째, 서울시 도시공간구조 측면에서도 지선-간선 제도는 시내지역에 도입하기에 부적절하다.

일반적으로 간선버스 서비스는 서로 떨어져 있는 지역중심지(regional center)를 버스 전용차로 같은 우선 정책을 통하여 승객을 빠르게 수송하는 것이다. 그러나 서울의 토지이용은 밀도가 높고 주거지역과 상업지역간의 거리가 짧다. 특히 주거지역이 서울시 전역에 골고루 분포되어 있어 지역중심지를 연결하는 의미의 지선-간선제도 도입은 적절하지 않다.

지역중심지로 분류될 수 있는 서울도심, 강남, 영등포 지역들은 이미 지하철로 연계되어 있어 버스의 지선-간선 노선운영 제도는 버스와 지하철간의 경쟁을 현재 수준보다 심화시킬 것이다.

또한 일반적으로 지선-간선 노선운영 제도는 버스 운행규모에 맞는 환승 시설이 필요하나, 서울시내에 그와 같은 시설을 설치하기에 도시공간 측면에서 제약이 있다.

***정책개선 방향**

1.‘준공영화’대신 '준민영화'로

서울의 민영버스는 외국의 준공영 또는 공영 대중교통과 비교하여 효율적이고 저렴한 대중교통 서비스 제공을 가능케 하는 주된 요인이다 . 민영체제의 효율성 때문에 외국의 경우 버스서비스 민영화와 함께 정부소유 철도도 민영화를 추진하고 있다 .

그럼에도 불구하고 현재 서울시가 제시한 버스운영의 준공영화 및 지선-간선 노선운영 제도는 심각한 적자에 허덕이고 있는 지하철의 운영 개선을 경쟁력 있는 기존 민영버스의 기능을 축소시켜 현재보다 높은 효율성을 달성하려 한다는 비판을 면하기 어려울 것이다 .

특히 서울시정개발 연구원의 보고서는 부분 공영이나 공영화가 대중교통의 활성화를 의미하지 않는다고 밝히고 있다. 그보다는 대중교통을 이용할 수 밖에 없는 교통약자의 통행권을 보호해 주기 위해서 대중교통서비스의 공백이 생기지 않게 하여야 하며 이를 위해서는 적자 버스노선에 대한 정부의 지원이 중요하다.

서울시가 이번 버스운영 개편안의 모델로 제시한 브라질의 꾸리티바시도 15%의 운영비용을 시정부가 지원하여 운영되고 있다. 현재 대략 8천3백대의 버스가 운행되고 있는 서울의 경우 대당 일일 운송비용이 약 39만8천원이다. 이를 감안할 때 한달 서울 전체 시내버스 운영비용은 약 9백90억원이라는 계산이 나온다.

따라서 완전민영화를 통한 운영개선과 서울시의 3~4배에 해당하는 버스요금에도 불구하고 26%이상의 운영비용을 정부로부터 지원을 받는 런던의 버스와 비교할 때, 서울시 준공영 버스운영에 필요한 정부 보조금은 단순비교를 한다고 하여도 최소 매달 2백60억원이상은 필요할 것이다.

그럼에도 불구하고 서울시가 민영버스에 보조금으로 지원한 금액은 2001년 2백50억원이 그 유일한 예이며 이 또한 요금인상이 이루어지지 못한 상황에서 버스기사의 임금인상을 충당하기 위해 쓰여져 버스운영 개선 효과를 거두지는 못하였다. 따라서 비용증가와 막대한 정부보조금 지급이 예상되는 준공영화보다는 현재와 같은 민영체제를 유지하면서 민영화의 단점을 보완하고 효율성을 제고하는 대안들을 개발하는 것이 바람직한 정책방향이다.

2.‘버스서비스 저하’대신 환승 최소화로 '버스서비스 제고'

지선-간선 노선제도의 도입 이전에 현재 버스를 이용하는 승객들의 통행행태를 충분히 연구하여 정책도입에 반영되어야 한다. 이를 통하여 지하철에 비해 접근성이 높은 버스의 특성을 살려 환승을 최소화하도록 계획되어야 할 것이다. 또한 버스를 이용하여 도심을 통행하는 수요가 현재에도 높은 서울의 경우 도심을 주행하는 버스의 용량을 줄이거나 도심으로 진입하는 버스를 제한하기보다는 버스서비스의 공급을 확대하여야 할 것이다.

3.‘버스우선 정책과 자동차이용억제 정책’도입해야

서울시 교통문제를 해결하기 위해서는 버스이용의 활성화가 반드시 필요하며 버스서비스 개선을 위해 전용차로 운영개선을 포함한 다양한 버스 우선정책이 필요하다. 또한 도시교통문제의 원인이 급속도로 증가하는 자가용 승용차의 이용에 기인하고 있으므로 대중교통의 서비스 향상과 동시에 자가용 승용차 이용을 억제하는 ‘수요관리’ 정책이 광범위하게 개발, 적용되어야 할 것이다.

예를 들어 싱가폴의 경우처럼 자가용 승용차의 도심진입 이용을 감소시키기 위해서는 강력한 승용차 이용억제 정책과 더불어 도심지역에의 대중교통 서비스 공급을 더욱 확대시켜야 할 것이다 . 그러나 서울시 도로시설을 고려해 볼 때 외국의 경우와 같은 대용량의 굴절버스나 이층버스 대신 더 많은 버스를 투입하여 서비스 공급을 증가시켜 주는 것이 타당할 것이다.

4.‘도시공간 구조’

서울시에 고르게 분포되어 있는 주거지역을 고려해 볼 때 지선간선 노선운영제도는 서울시내에 도입하기보다는 서울인근 도시에서 자가용을 이용하여 서울로 통행하는 인구를 흡수하기 위해 인근 시.도와 서울시 외곽을 연결하도록 지선-간선 제도를 도입하는 것이 타당하다고 판단된다.

비록 외국의 지선-간선 노선운영 사례가 긍정적인 효과를 거두고 있다고는 하나, 그와 같은 정책도입에 앞서 지역특성 및 사회적 배경 등을 고려하여 서울시에 적절하게 개선하여 적용하여야 할 것이다.

***마치는 글**

위에서 살펴 본대로 최근 서울시가 제시한 버스운영 개편안은 다양한 문제점을 갖고 있어 그 시행효과가 의문시 된다. 물론 서울시 교통체계가 개선되어야 한다는 점에 대해 이의를 제기할 사람은 없을 것이다. 특히 서울의 기간 대중교통 수단인 버스는 서비스 개선을 통하여 지금까지 분담해 오던 저렴하고 편리한 대중교통수단으로서의 특성을 더욱 강화할 필요가 있다.

그러나 이를 위해 외국과 비교할 때 효율적인 현행 서울민영버스체제의 인위적 공영화는 적절한 정책 방향이라 할 수 없다. 이보다 버스 서비스를 개선시킬 수 있는 추가적인 버스 우선정책을 도입해야 하며 또한 민영버스에 대한 정부지원을 확대함과 동시에 관리를 강화하는 것이 바람직하다.

이를 위해서 적절한 버스 서비스 평가제도를 개발하고 이를 바탕으로 정부의 지원 규모를 결정하는 정책을 도입하는 것이 적절한 정책 방향이라 판단된다. 또한 자가용 승용차 이용을 감소시킬 수 있는 강력한 규제를 외면하고 서울시가 제시한대로 버스운영만을 개편한다면 대중교통수요는 버스로부터 지하철로 또 동시에 자가용 승용차로 전환되어 전체적인 대중교통 수요는 감소할 것이므로 버스와 지하철간의 균형 잡힌 대중교통체계를 구축하는 것 역시 중요한 정책방향으로 제시되어야 할 것이다.

필자 임지욱(School of Resources, Environment & Society The Australian National University Canberra ACT 0200 Australia)