광양시가 도시개발 과정에서 특정 업체에 특혜를 줬다는 의혹이 수면위로 떠오르면서 난개발은 물론, 행정집행의 공정성과 투명성을 상실했다는 지적이 일고 있다.
문제의 발단은 광양시가 지난 2014년 광양읍 덕례리에 위치한 H아파트 건설 허가 과정에서 제1종 일반주거지역을 제2종일반 주거지역, 이른바 ‘종 상향 지구단위계획변경(이하 종 상향)’허가를 해주면서 시작됐다.
'종 상향'이란 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따라 세분화된 용도지역의 종(種)을 상향시켜 건축물의 용적률을 높이고 층수제한을 완화시키는 행정 행위다.
이에 따라 허가지역은 토지 용도가 변경됨으로써 지가상승과 함께 사업성을 크게 향상시켜 사업시행자에게 막대한 이윤을 남기게 하는 결과를 초래하게 한다.
문제의 아파트는 지난 2014년 3월, 1차로 광양지역에서는 최초로 주거1종에서 주거2종으로 용도지역 변경을 득해 2018년 준공을 앞두고 있으며 최근 인근 면적에 대해서도 추가로 2차 허가를 해주는 방향으로 도시계획위원회 심의를 마쳤고 전남도의 통보만 남겨놓고 있는 상황이다.
사업계획 단계부터 치밀하게 계산된 맞춤형 특혜 의혹
‘광양시 도시계획 조례 제32조 용도지역 안에서의 건축제한’에 따르면 제1종 일반주거지역의 경우 건폐율 60%, 용적율 200% 이하, 층수제한 4층 이하인 점에 비해 제2종 일반주거지역의 경우 건폐율 60%, 용적율 250% 이하, 층수제한 18층 이하로 규정하고 있다.
때문에 사업시행자는 용도지역 변경으로 인해 막대한 사업 이익을 확보할 수 있음에도 1차에서 층수 제한을 20층 이하로 완화했고, 2차에서는 24층 이하로 추가 완화해줘 사업계획 단계에서부터 치밀하게 계산된 맞춤형 특혜라는 의혹에서 자유롭지 못할 것으로 예측된다.
물론 ‘종 상향’의 경우 지방자치단체장의 판단에 따라 도시 재개발 등 도시발전에 필요한 경우 허가를 내줄 수 있도록 하고 있어 법률상의 하자가 없다는 점에서는 이견이 없다.
문제는 서산의 경우 광양읍민들의 허파 역할을 하고 있는 보존되어야할 자원임에도 불구하고 일부 임야가 고층아파트 부지로 용도변경 되면서 조망권 침해는 물론, 난개발을 부추기고 있다는 점이다.
개발자본의 수익만 보존해주는 난개발의 합법적 도구로 전락
지난 2000년 ‘도시계획법’이 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’로 개정되면서 ‘지구단위계획’이 도입됐다.
이는 지역을 세분화시켜 환경파괴를 최소화하면서 지역특성에 맞게 개발하라는 논리임에도 광양시에서는 본래의 목적에 배치되는 개발자본의 수익만을 보존해주는 난개발의 합법적인 도구로 이용하고 있다는 우려의 목소리가 높다.
당시 사업시행자가 지목이 임야였던 토지를 싼 값에 사들여 고층아파트 부지인 대지로 변경, 지목 변경으로 인한 막대한 시세차익(광양지역 아파트부지 매매가 150만 원 정도)을 남기면서 부지매입비 대비 사업 이익이 큰 폭으로 상승했다는 사실이 이를 잘 뒷받침해주고 있다.
‘종 상향’으로 인한 폐해는 인근 자치단체에서 어렵지 않게 발견된다.
광주광역시의 경우 무분별한 종 상향사업이 18곳에 걸쳐 시행됐고 그 결과 도시의 정체성과 도시의 특성이 사라진 고층 아파트 숲으로 전락해 최근에는 사회적 문제로 대두하면서 심각한 고민에 빠졌다.
주택총조사(통계청 2015)에 의하면 광주광역시는 주택 중 아파트의 비율이 69.5%로 전국 59.9%를 10여 % 상회했으며 최근 들어 대단위 ‘종 상향’이 이뤄진 점과 신흥도시가 아닌 점을 대입해 보면 대책마련이 시급함을 알 수 있다.
물론 ‘종 상향’사업이 무조건 난개발을 부추긴다는 의미는 아니다. 다만 변화하는 도시의 특성과 연접된 환경에 맞춘 사업으로 추진돼야 설득력을 얻을 수 있다는 것이다.
이와 관련해 A개발신탁 관계자는 “덕례 H 1,2차 부지는 공원지역에 인접해 있으며 서산 7부 능선에 해당되는 곳으로 고층 아파트 건립 시 서산 스카이라인이 사라짐과 동시에 녹지 훼손이 커 고층보다는 원래의 계획대로 4층 이내의 저층 주거지와 녹지로 꾸며져야 할 곳”이라는 견해를 보였다.
또, “광양~순천 간 국도 남쪽에 위치한 LF아울렛 인근에 광양시가 15년 전부터 지구단위계획을 세워 아파트 및 도시개발사업 외에는 개발행위를 제한한 곳이 있다”며 “이곳을 두고 저층 주거지역을 ‘종 상향’해 신흥 유입인구를 수용케 한다는 것은 설득력이 없다.”고 덧붙였다.
‘종 상향’에 따른 기부채납, 일반 아파트 허가와 차별성 없어
광양시가 도로 유지 보수비용만 떠 안은 모양새
대부분 ‘종 상향’사업은 큰 이익이 발생되므로 이익의 사회 환원 합의가 이뤄지지 않아 민원의 대상이 되거나 불허되는 경우가 다반사다.
광양시가 내 놓은 ‘종 상향’에 따른 ‘사회적 합의’는 1차 기부채납율이 38.3%, 2차는 21.4%로 겉으로 봐서는 충분해 보인다.
하지만 면밀히 살펴보면 이는 ‘종 상향’이 아닌 일반 아파트 허가와 차별성이 거의 없다.
아파트 4면 중 3면 도로를 기부채납 한 것으로 이는 공공기반시설이 아닌 아파트에 필요한 도로를 개설했고 이를 기부체납 해 결과적으로는 시가 도로 유지 보수비용만 떠안은 모양새다.
뿐만 아니라 2차 부지에 연접된 학교부지 36100㎡도 ‘종 상향’과 때를 같이해 용도폐기 후 LF아울렛 근처로 변경해 버렸다.
통상적으로 대단위 아파트가 건립되면 인구유입에 따른 녹지와 교육시설, 기반시설이 필요한데 개발사업 노른자위에 해당하는 아파트만 떼어 그것도 ‘종 상향’시켜 허가 해 준 것이다.
이를 두고 지난 6월 1일 광양읍에서 열린 ‘광양시 덕례지구 지구단위변경(안) 주민설명회’에서 주민대표는 당연히 학교는 사업주체가 지어 기부채납으로 하는 것으로 논의돼야 할 사안이지 폐기하는 것은 이치에 맞지 않다고 지적했다.
‘종 상향’ 사업의 리스크와 피해 오롯이 시민의 몫
또 학교 부지를 용도폐기 후 새로운 곳으로 옮기는 과정에서 어느 날 갑자기 토지용도가 학교부지로 변경되며 ‘종 상향’사업의 리스크 및 피해는 오롯이 시민의 몫이 됐다.
인근 A시의 경우 ‘종 상향(1종에서 2종)’ 사업계획은 불가 원칙을 고수하고 있다. 다만 불가피하게 행정소송에 질 경우 시행하고 있을 뿐이다. 이는 행정방어권을 지키고자 함으로 풀이된다.
이에 비해 광양시는 정 반대의 방향으로 치닫고 있다는 지적이다. 현재 광양시 제1종일반주거지역 면적은 4,572,557㎡이고 무려 1,335,506㎡가 미개발지로 남아있다.
미개발지 중 기타 업체가 ‘종 상향’사업을 신청하며 관례에 따른 형평성을 내세운다면 불허 시 행정소송이 줄을 잇게 되고 결과적으로는 인구 15만의 소도시의 자연환경이 아파트 숲으로 변할 수밖에 없다는 우려 섞인 목소리가 높다.
수요는 제자린데 비해 공급과잉으로 기존 중심 상업지가 분산되고 토지나 집값 하락세가 장기화되면 이는 거시적인 측면에서 도시 붕괴를 부르는 심각한 사태에 직면하게 될 것이라는 지적이다.
2040 전국 지자체의 절반이 소멸된다는 일본의 한 보고서는 도시경쟁력이 생존의 문제임을 적시하고 있다.
한국고용정보원 또한 전국 1천 383곳의 읍·면·동이 30년 이내 없어질 수 있음을 전망했다.
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