하우스푸어 문제, 이렇게 풀면 된다

[부동산 정책, 이렇게 바꾸자·⑥·끝] 토지임대형 주택 전환방식 필요

<부동산 정책, 이렇게 바꾸자>
① 부동산 불패 신화는 이제 끝났을까
② 세금으로는 부동산 문제를 해결하지 못한다
③ 부동산 투기 시대가 끝났다고?
④ 임대주택은 만병통치약, 과연?
⑤ 늪에 빠진 재개발 사업, 어떻게 탈출해야 하나

앞선 글에서 토지사유제를 황금률로 여기는 한국도 지가 상승, 개발이익 사유화, 부동산의 주기적인 거품 형성 및 붕괴, 가계부채 급증에 따른 금융 및 경제 위기라는 자본주의 시스템이 갖는 한계를 극복하기 위해 그 대안으로 이자공제형 지대세 실시와 더불어 공공토지임대제를 보다 적극적으로 확대 적용할 필요가 있다고 하였다.

그리고 원론적인 차원에서 주택 공급을 위해 공공토지임대제에 기반하는 토지임대형 주택이나 공공임대주택을 적극적으로 공급해야 한다고 하였다. 이제 보다 구체적으로 공공토지임대제에 기반한 정책들이 현실 문제들을 어떻게 해결할 수 있는지 그 가능성을 탐색해 보고자 한다. 그 일환으로 먼저 최근 정책 현안으로 떠오른 하우스푸어 문제 해결을 위한 적용 가능성을 살펴보고, 다음으로, 상인협동조합을 결성하여 상가건물을 매입 및 공동 소유하는 방식으로 안정적인 운영을 도모하려는 사례에 적용할 수 있는 가능성을 살펴보았다.

'토지임대형 주택 전환방식', 하우스푸어 문제 해결가능성 높여

① 한계를 갖는 각계의 방안은 금융권이 최대 수혜자

하우스푸어 문제가 이슈가 되자 정치권은 물론이고 정부 및 금융권, 학계에서 백가쟁명 식으로 하우스푸어 대책을 쏟아놓고 있다. 그런데 이러한 대책들이 얼마나 타당한가를 평가하기 위해서는 적어도 다음의 세 가지 조건에 비추어 검토할 필요가 있다. 첫째, 가계부채 문제를 실질적으로 해결할 수 있어야 한다. 둘째, 경제회복이라는 선순환 고리를 형성할 수 있어야 한다. 셋째, 하우스푸어의 주거 안정성을 높일 수 있어야 한다.

각계에서 제시된 하우스푸어 대책들을 분류하면 크게 금융 차원의 대책들과 재산권 변동 차원의 대책들 두 가지로 분류할 수 있다. 금융 차원에서의 대책들로는 △담보대출 만기 연장 및 원리금 장기 상환 전환, △주택대출 담보 초과분 신용대출로 전환, △프리 워크아웃제(free-work out)를 들 수 있다. 재산권 변동 차원의 대책들로는 △정세균 민주통합당 대선후보가 제시한 공공임대주택 전환, △배드뱅크 설립 후 '세일 앤드 리스백(sale & lease back)' 실시, △담보권 신탁(Security Trust), △새누리당의 '지분공유 및 임대 전환 방식'을 들 수 있다.

이러한 대책들을 앞서 제시한 세 가지 조건에 비추어 평가하면 <표 1>과 같은 결론을 얻을 수 있다. 그런데 <표 1>에서도 알 수 있듯이, 앞서 살펴본 대책들 중에서 세 가지 조건을 모두 충분히 만족시킬 수 있는 대책은 찾아보기가 어려웠다.

ⓒ토지+자유 연구소

그런데 앞서 검토한 대책들이 보여주는 한 가지 특징은, 하우스푸어 대책들 중에서 많은 경우 정책의 최대 수혜자는 하우스푸어가 아닌 금융권이라는 점이다. 이자를 경감시키는 프리 워크아웃제를 제외한 나머지 대책들은 실질적으로는 원금 상환 기한을 연장하여 원리금을 갚도록 하기 때문에 금융권은 전혀 손해를 보지 않는다.

물론, 상환 기한이 길어지면서 금융권의 리스크가 커질 수는 있지만 대신 이자 총액이 늘어나게 된다. 금융권은 채권자이기 때문이 자기 이익을 지키려는 점에서 이해가 안 가는 것도 아니나, 부동산에서 발생하며 사회 전체가 창출한 토지가치가 이자라는 형태로 금융권에 귀속되고 있다는 점을 유념할 필요가 있다.

② 하우스푸어 대책은 토지 불로소득 사유화 문제를 해결할 수 있어야

이제 지금까지 살펴본 대책들의 한계를 극복할 수 있는 새로운 대안으로 '토지임대형 주택 전환방식'을 제안하고자 한다. 부동산의 중요한 특성 중 하나로, 사회 전체가 창출한 가치인 지대(토지임대료)가 해마다 발생하는 토지와, 해를 거듭할수록 가치가 떨어지는(감가상각) 건물이 결합되어 있다는 점을 들 수 있다. 그런데 토지사유제가 절대 부동의 제도로 자리 잡은 한국에서는 주택 등 부동산을 소유한 자에게 사회가 창출한 토지가치인 지대마저 귀속되는 문제가 발생하고 있다. 이러한 토지 불로소득은 투기적인 부동산 매매시장의 핵심 원인일 뿐만 아니라 지가 상승을 기대하면서 무리하게 대출을 통해 큰 평수의 주택을 구입한 하우스푸어 문제를 초래하였다.

이러한 맥락에서 하우스푸어 문제 해결에 접근하자는 것이다. 따라서 경제 원리로 살펴보면 하우스푸어 대책은 앞서 제시한 세 가지 조건들 외에도 '지대의 사회 환수'라는 조건이 추가되어야 한다. 이 조건이 추가될 경우, 공공임대주택을 제외한 나머지 대책은 모두 '지대의 사회 환수 조건'에서 낙제점을 면하기 어렵다.

③ 토지임대형 주택 전환방식의 핵심 아이디어

공공임대주택으로의 전환 대책이나 배드뱅크 대책처럼 정부든 아니면 금융권이든 토지는 물론이고 건물까지 매입할 경우 자금 부담이 크다. 그런데 정부가 건물은 그대로 둔 채 토지만을 매입하여 토지임대형 주택으로 전환하면 상황이 달라진다. 구체적인 원리는 다음과 같다.

첫째, 정부는 하우스푸어의 주택 중 토지지분만을 매입한다. 이 때, 하우스푸어에게 도덕적 책임을 지우기 위해 토지지분 가격은 거품이 충분히 제거된 값으로 결정한다.
둘째, 하우스푸어는 토지지분 매각 대금으로 원금을 청산한다.
셋째, 하우스푸어는 정부와 장기(40년)의 토지임대차 계약을 맺고, 매달 토지임대료를 납부한다.
넷째, 사회가 창출한 지대(토지임대료)는 사회에 귀속되어야 한다는 점에서 전환 주체는 금융권이 아닌 정부(공사)가 되어야 한다.

이러한 핵심 아이디어를 그림으로 나타내면 아래의 <그림>과 같다.

ⓒ토지+자유 연구소

④ 토지임대형 주택으로 전환하면 예상되는 효과

하우스푸어 주택을 토지임대형 주택으로 전환하는 방식을 적용하면 다음의 효과들을 예상할 수 있다. 첫째, 하우스푸어는 토지지분 보상금으로 대출 원금을 갚을 수 있게 되어 가계부채에서 벗어날 수 있게 된다. 둘째, 하우스푸어는 정부와 장기(40년)의 토지임대차 계약을 맺어 주거의 안정성을 도모할 수 있다. 셋째, 정부가 건물은 매입하지 않기 때문에 자금 부담이 크게 줄어든다.

또한 매달 발생하는 토지임대료 수입은 정부의 자금 부담을 더 크게 줄여준다. 넷째, 정부는 하우스푸어와 토지임대차 계약을 맺고 매달 토지임대료를 받게 되면 그동안 개인과 금융권에 귀속되었던 토지 불로소득을 사회로 환수하게 된다. 다섯째, 실수요자 중심의 주택거래가 활성화되며 실질적인 가처분소득의 증가로 경제가 회복될 수 있는 선순환 고리를 형성할 수 있게 된다.

⑤ 추가적으로 고려해야 할 사항들

성공적으로 하우스푸어 주택을 토지임대형 주택으로 전환하기 위해서는 추가적으로 몇 가지를 더 고려해야 한다.

첫째, 정부는 토지임대형 주택이 민간 시장에서 거래될 수 있도록 부동산 정보시스템 구축 등 관련 제도를 정비해야 한다. 이렇게 함으로써 하우스푸어는 건물마저 매각할 수 있다. 또한 다른 곳으로 이사 가려는 하우스푸어에게 그 지역의 토지임대형 주택 정보를 제공함으로써 건물 감가상각에 따른 자산가치 손실로 기존 유형의 주택에 입주하기 어려운 문제를 극복할 수 있다.

둘째, 토지임대형 주택 거주자에게 정책 인센티브를 부여한다. 토지임대형 주택의 특징이 건물 가격이 감가상각으로 인해 하락한다는 것인데, 이러한 것은 주택을 자산증식 수단으로 인식해 온 한국 가구들의 정서상 받아들이기 쉽지 않다. 그래서 정책 인센티브가 필요한 것이다. 본 연구자가 제시할 수 있는 정책 인센티브는 다음 <표 2>와 같다. 이 외에도 더 실질적인 인센티브를 제시할 필요가 있다.

ⓒ토지+자유 연구소

⑥ 재원조달 방안

필요한 재원은 크게 정부재정, 채권 및 주식 발행을 통해 조달할 수 있다. 이와 더불어 금융권과 연계하는 방식으로 접근할 수도 있다. 하우스푸어 문제가 주택 매입자와 금융권이 무리하게 대출을 했기 때문에 하우스푸어 대책에는 이들에 대한 패널티가 포함되어야 한다. 그래서 재원조달 과정에 패널티 부여 기능을 추가하자는 것이다. 구체적인 방법은 다음과 같다.

o 정부가 하우스푸어의 토지를 매입하되 직접 하우스푸어에게 대금을 주는 게 아니라 대출은행에 대한 채무를 (전부 또는 일부) 인수
o 정부는 대출은행에 대한 채무를 지금 하우스푸어 대출보다 상당히 유리한 조건으로 즉 장기 저리로 인수
o 토지임대료 수입을 재원으로 장기적으로 이자와 원금을 갚아 나감.

이렇게 하면 은행도 부실대출이 발생하는 것보다는, 싼 이자로 전환한다 하더라도 안전한 정부가 채무를 인수해 주는 것을 선호할 것이다.

재래시장 상인협동조합에 토지임대형 모델을 적용하자

① 서울 광진구 중곡제일시장 상인협동조합의 건물 매입 시도

전통시장은 대형 유통자본과의 경쟁은 물론 상가 임대인과 2년마다 갈등을 겪어야 한다. 장사가 조금 된다 싶으면 임대인이 여지없이 임대료를 인상하기 때문이다. 이러한 조건에서 전통시장이 어려움을 극복하고 지역사회에 뿌리를 내리기는 쉽지 않은 과제일 뿐만 아니라 항상 생존의 어려움마저 느끼게 된다.

이러한 어려움을 극복하고자 서울 광진구 중곡제일시장은 2004년 상인협동조합을 설립하고 출자금을 모아 주변 60여 건물을 매입할 계획을 가지고 있다. 이 상인협동조합의 최종적인 목표는 "조합화를 통해 상인들이 상점을 소유하고, 마을 기업으로 뿌리내리는 것"이다. 현재 65명의 조합원이 매달 3만 원의 출자금을 내면서 1년 동안 1억 원을 모았다. 그러나 상가 건물 60채를 매입하는 데 드는 비용 600억 원을 모으는 데는 가야할 길이 멀다(<한겨레>, "전통시장의 새로운 실험…조합 만들어 '점포 인수' 나섰다", 2012.7.5.). 정부의 금융지원이 필요한 이유다.

상인협동조합의 가장 큰 애로사항이 상가 건물의 매입 및 공동소유·사용이라는 점에서 볼 때 토지재산권 문제가 해결되지 않고서는 상인협동조합은 성공할 수 없음은 분명하다. 따라서 '협동조합기본법'을 통과시킨 국회와 정부는 더 구체적으로 이러한 협동조합 사업이 성공을 거둘 수 있도록 필요한 지원책을 마련할 필요가 있는 것이다.

② 토지임대형 상인협동조합 모델은 새로운 가능성을 제공

위의 사례에서 살펴본 대로 2004년에 조합을 결성하여 지난 8년간 겨우 힘들게 1억 원을 모은 조합이 나머지 600억 원을 어떻게 마련할 수 있을 것인가? 상인협동조합은 상가 건물을 구입하여 임대료 인상 등에 방어하고자 하나 건물 구입비용은 너무도 버겁다. 조합원들의 건물 매입 마련금의 증가 속도보다 상가건물과 임대료의 증가속도가 더 빠르다면 이 실험은 이미 실패한 것이나 다름없다.

이러한 상황에서 정부 지원이 필수적이다. 조합은 아마도 정부가 저렴한 이자로 재원을 공급해 주기만을 바랄 것이다. 그런데 공공토지임대제 원리를 적용하면 전혀 다른 해결책을 구상해 볼 수 있다. 새로운 해결책의 핵심 아이디어는 '정부-토지매입, 상인-건물매입 및 정부와 토지사용권 계약'이다. 이렇게 하면 조합은 토지매입비용을 부담하지 않아도 되며 대신 새로운 토지소유자인 정부와 보다 안정적인 토지사용권 계약을 체결한다. 가령 40년의 토지사용권 계약을 체결하고 매 년 또는 매 월 토지임대료를 납부하면 상인들은 안정적으로 장사를 할 수 있으며, 토지사용권이 안정적으로 보장되기 때문에 권리금 문제를 해결할 수 있다.

또 하나 생각할 수 있는 것은 정부가 토지임대료를 매 년 조정할 때 주변 지역의 지대상승률을 고려하여 일정 비율로 제한하여 나머지 지대 상승률의 증가 원인을 조합의 적극적인 마케팅으로 하면 조합은 조합 나름의 운영수익을 확보할 수 있게 되며 상인들은 자신들의 마케팅 노력의 대가를 획득할 수 있게 된다.

▲ 강남 아파트. ⓒ연합뉴스

결론 : 공공토지임대제는 "오래된 미래"

이상으로 3회(모두 6회)에 걸쳐 공공토지임대제에 기초한 차기 정부의 부동산 제도 개선방안을 살펴보았다. 특히 마지막으로 공공토지임대제는 그 이론적 가능성뿐만 아니라 현실 문제를 해결할 수 있는 가능성도 갖고 있음을 살펴보았다. 그런데 공공토지임대제에 기초하는 방안들은 전혀 새로운 것이 아니라 "오래된 미래"이다. 여기서 잠시 이 땅에 태어나는 "모든 사람이 동등한 지주인 동시에 자유로운 토지임차인이다."는 주장을 편 영국 철학자 허버트 스펜서(Herbert Spencer, 1820~1903)의 말을 들어보자.

"개별 소유권이 주식회사와 같은 국민의 공동소유권으로 통합된다. 국토는 개인의 소유가 되는 것이 아니라 사회라는 통합체의 소유가 된다. 농민은 토지를 개별 지주에게서 빌리는 것이 아니라 국가로부터 빌린다. 지대는 귀족 지주의 집사에게 지불하는 것이 아니라 공동체의 담당자에게 납부한다. 감독자는 개인이 아니라 공무원이 되며 토지에 관해서는 임대차 관계만 존재하게 된다. 이러한 질서는 도덕법칙과 완전히 화합된다. 이 제도 하에서는 모든 사람이 동등한 지주인 동시에 자유로운 토지임차인이다."(허버트 스펜서, <사회정학 Social Statics>(1851) ; 김윤상, <지공주의>, 경북대학교출판부, 2009, 131-132쪽에서 재인용)

한 사회의 경제구조가 공공토지임대제에 기초할 경우 지속가능한 경제공동체가 형성될 수 있으며, 더 나아가 자유로운 토지임차인들이 임차 토지에서 창의를 발휘하여 경제는 물론 문화 수준까지 향상될 수 있게 된다. 구글에서 프레시안을 더 자주 만나기