민청학련동지회가 대통령·국회의장·여야 정당 대표·각계 대표 등이 참여하는 ‘국민개헌협약’ 체결을 제안하며, 헌법 제1조의 국민주권 원칙에 입각한 개헌 논의의 제도화를 촉구했다. 헌법 제정 이후 반복돼 온 권력구조 개편과 개헌 과정에서 소외된 국민의 개헌 발의권 회복을 위한 움직임이 일고 있다.
민청학련동지회는 6일 오후 안국동 수운회관에서 제2차 연속 세미나 '국민 개헌운동의 전망과 과제' 토론을 진행했다.
토론회 좌장은 강창일 민청학련동지회 공동 상임 대표가 맡은 가운데 송운학 개헌개혁행동마당 상임의장(민청학련 이사)이 '국민개헌운동 부활, 첫 단추는?' 주제 발제를 진행했다.
송 의장은 발제를 통해 대한민국 헌법 1조 1·2항에 반하는 모든 헌법조항은 한정 위헌이라는 선언을 통해, 개헌 발의·발안권의 회복이 민주주의 발전의 초석임을 강조했다. 그 구체적 수단으로 ‘국민주권행사보장 기본법’ 제정과 함께, 직접민주제의 단계적 도입을 제시했다.
송 의장은 "역사적 맥락으로 살펴보면 개헌 발의권은 일관되게 독재권력의 도구로 이용 돼왔다"고 주장했다.
1954년 이승만 정권은 2차 개헌(일명 '사사오입 개헌')을 통해 중임제한을 철폐하는 동시에, 민의원의 재적의원 외에도 국민 50만 명의 서명으로 개헌을 제안할 수 있는 조항을 헌법에 명시했다. 당시 이 조항은 대통령 영구 집권의 명분을 정당화하기 위한 정치적 거래의 일환으로 삽입되었다는 평가를 받고 있다.
송 의장은 "1972년 박정희 정권의 유신헌법에서는 해당 조항이 삭제되며, 국민 발의권이 사실상 강탈되었고, 이후 1987년 6월 항쟁을 통해 직선제를 쟁취했지만, 그 결과는 김영삼·김대중·김종필·노태우 등의 정치적 타협으로 귀결되며, 국민 참여 없는 밀실 개헌의 구조가 반복됐다"고 비판했다.
그는 해방 이후 개헌사의 구조적 문제도 지적했다. 1948년 제헌 헌법은 반공·분단 체제 하에서 제정돼, 의원내각제를 지지한 학자들의 의견에도 불구하고 이승만의 정치적 입김에 따라 대통령 중심제를 채택했다.
송 의장은 당시 대통령 중심제와 관련 "내각책임제의 틀이 일부 유지된 채 대통령제적 요소만 가미된 기형적 구조였다는 점에서, 초창기부터 제도적 불안정성이 내포돼 있었다"며 "이후 1952년 제1차 개헌(발췌개헌)은 비상계엄 선포 및 국회의원 연행, 구금 등 비정상적 정치 환경은 당시 제헌 헌법의 불안정성을 잘 보여준다"고 평가했다.
1960년 4월 혁명 이후의 헌법 개정과 의의에 대해선 "공정한 선거를 위한 중앙선거관리위원회 헌법기관화, 지방자치단체장 직선제 도입 등 본격적 민주화 기반이 마련됐다"고 평가했다. 당시 제3차 개헌은 4·19 혁명의 성과로 탄생한 과도정부가 추진한 것으로, 내각책임제 도입과 사법권 독립, 위헌심사기관으로서 헌법재판소 설치 등 민주적 제도 구축을 목표로 삼았다.
송 의장은 "같은 해 말 추진된 제4차 개헌에서는 3·15 부정선거 및 반민주행위자에 대한 특별법 제정이 가능하도록 헌법상 근거를 마련했다"며 "이는 헌정사상 최초로 과거사 청산을 헌법이 뒷받침한 시도로, 헌법의 정의 실현 기능을 부각한 사건으로 평가된다"고 말했다.
그는 국민 개헌 발의권이 단순한 절차적 권리 이상으로, 헌법 제1조에 명시된 ‘대한민국은 민주공화국’이며 ‘주권은 국민에게 있다’는 규범적 명제를 실현하는 도구라는 점도 강조했다. 송 의장은 "직접민주제의 도입은 대의제의 한계를 보완하고, 특히 정치엘리트 간의 폐쇄적 권력구조를 해체할 수 있는 제도적 해법"이라며 "독일·스위스·미국 등에서는 국민의 발의·투표 제도가 헌법 개정에 실질적 영향을 미치는 사례가 많으며, 이는 한국 헌법 체계에도 충분히 적용 가능한 방향임이 확인된다"고 밝혔다.
특히 "시민사회는 헌법의 근본정신을 되살리고, 국민 주권의 실질적 행사를 가능케 하기 위한 구체적 실행방안을 제안하고 있고, 이는 단지 개헌을 위한 절차 개혁이 아니라, 헌정질서 전반에 걸친 패러다임의 전환을 요구하는 흐름"이라고 지적했다.
송 의장은 지금까지의 헌법 개정에 대해 "대부분 정치적 타협의 산물이었고, 국민은 결과를 통보받았을 뿐, 이 과정에 실질적으로 참여하지 못했다"며 "이는 단지 과거의 문제가 아니며 오늘날 진행되는 개헌 논의 역시, 국민 없는 권력 중심 대화를 반복하고 있다는 점에서 동일한 우려가 제기된다"고 말했다.
그는 "국민은 헌법의 객체가 아니라 주체다. 주권자인 국민이 헌법을 통해 스스로의 권리를 설계하고, 책임과 의무를 규정하며, 미래 세대에게 전할 사회의 근본 질서를 결정하는 것이야말로 민주공화국의 본질"이라고 주장했다.
더불어 "지금 필요한 것은 단순한 조항의 수정이 아니라, 헌법을 다루는 방식 그 자체의 변화"라면서 "정치의 ‘엘리트 독점 구조’를 해체하고, 헌정질서의 중심에 국민을 복원하는 것이야말로 지금 우리 사회가 마주한 문명사적 요구이자 헌법 1조의 참된 실현이다"라고 강조했다.
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