이재명 정부가 고등교육에 대한 재정투입 확대 정책을 발표했다. 우선 지난 7월 31일 세제개편안을 발표하여 연수익 1조 원이 넘는 대형 금융사를 대상으로 교육세율을 기존 0.5%에서 1%로 올려 1조 3000억 원의 추가 세수를 마련하기로 했다. 또한 윤석열 정부에서 2023년~2025년 동안 한시적으로 운영하던 고등·평생교육지원특별회계를 5년간 더 연장하여 고등교육 투자 재원을 확보할 것이라고 밝혔다.
증세를 통해서 고등교육 재원을 마련하는 것이 타당한가? 원래 초중등교육에 투입되던 정부 재원의 일부를 고등교육에 돌리는 것이 타당한가? 우리나라의 고등교육의 재정 상태를 OECD와 비교하면서 그에 대해 평가해 보자.
초중등교육에 비해 홀대받고 있는 고등교육
고등교육 재정 규모를 늘리는 것이 타당한가를 판단하기 위해서는 객관적인 판단 기준이 필요하다. 그러나 절대적으로 객관적인 기준을 찾기는 어렵기 때문에 일단 고등교육 재정과 관련된 OECD 국가들의 평균 수준을 기준으로 삼기로 한다.
OECD 최신 자료는 2022년도까지이지만 이를 통해 우리나라 교육재정의 특징을 살펴볼 수 있을 것이다, 교육 전체에 대한 지출 규모의 추이를 살펴보면, 2019년~2021년까지는 GDP 대비 약 5%로 큰 변화가 없는데, 2022년에는 5.6%로 급증했다. OECD의 경우 2019년 4.9%였다가 2022년 4.7%로 줄어들어서 우리와는 반대의 흐름을 보였다. 이에 따라 2019년에는 비슷한 규모였던 교육재정 규모가 2022년 GDP대비 1% 포인트 정도 격차가 벌어졌다.
우리나라의 교육재정 규모가 급증한 원인은 초등 및 중등 교육재정의 대폭적인 증액에 있다. 2021년에 비해 2022년에 초등교육은 0.5% 포인트, 중등교육은 0.4% 포인트 증가했고 반면 고등교육은 변화가 없었다. 초등 및 중등 교육재정이 급증한 것은 여기에 투입하는 지방교육재정교부금이 크게 늘어났기 때문이다. 지방교육재정교부금은 내국세의 20.79%와 교육세 일부를 자동 배정해서 초중고 교육재정을 지원하는 제도인데, 2022년 문재인 정부 말 내국세가 급증함으로써 지방교육재정교부금 또한 급증했다. 지방교육재정교부금은 초등 및 중등교육을 안정적으로 지원하기 위해 도입한 것이고 그동안 그 역할을 충분히 수행해 왔다. 그러나 이제는 정도 이상으로 비대해지지 않은 것인지 검토할 단계에 와 있다.
2022년도 우리나라의 초등 및 중등 교육재정의 상태를 OECD 평균과 비교해 보자. 대부분이 정부 재원으로 충당되는 것은 비슷한데 재정 규모는 우리나라가 매우 크다는 것을 알 수 있다. 반면에 고등교육의 상황은 완전히 다르다. 2019년부터 2022년까지 고등교육의 재정 규모는 GDP 대비 1.4%로서 거의 변화가 없다. 2022년 내국세 급증이 고등교육에 별 영향을 미치지 않은 것이다.
고등교육 재정규모의 GDP 대비 1.4%는 OECD 평균과 비슷하지만, 재원의 출처는 완전히 다르다. 정부 재원 투입이 우리나라와 OECD는 각각 0.6%와 0.9%로 크게 차이나고 민간 재원 투입 규모는 우리나라가 0.8%로 OECD의 두 배 수준이다.
빈약한 정부지원에 의존하는 국공립대의 현실
이제 국공립대학의 재정 규모에 대해 우리나라와 OECD를 비교해 보자. 우선 전체 교육과정을 통합해서 보면, 2019년에 우리나라는 국공립학교에 GDP 대비 3.5%를 투입했는데, OECD는 3.9%를 투입했다. 그런데 2022년에는 각각 4.2%와 3.6%였다. 흥미롭게도 우리나라는 국공립에 대한 투입이 증가한 반면 OECD는 감소하는 변화를 보여서 2022년 국공립학교에 대한 재정투입은 우리나라가 더 많았다.
이러한 변화는 역시 초등 및 중등학교 재정 변화와 관련된다. 고등교육에서는 국공립대의 재정 규모가 큰 변화를 보이지 않았다. 이로 인해 2022년 국공립학교에 대한 재정 투입은 초등 및 중등교육은 우리나라가 훨씬 더 크나 고등교육은 우리나라가 OECD의 절반밖에 되지 않는다. 국공립대학에 대한 민간재원 투입 규모는 비슷한데, 정부 재원 규모의 격차가 심하다. 이러한 국제 비교는 우리나라 교육재정의 중요한 특징을 알려주고 있다. 우리나라 초중등교육은 OECD 국가보다도 더 국공립학교에 대한 재정 투입이 많고 그 재정의 대부분이 정부 재원이라는 점이다.
마지막으로 [표1] 자료를 분모로, [표2]를 분자로 사용하여, [표3]을 만들었다. 이 표는 교육에 투입되는 재정(정부 재원과 민간 재원) 중 국공립학교에 얼마가 투입되는지 보여주고 있다. 가령 첫 번째 행, 첫 번째 열의 70이라는 숫자는 2019년 교육 부문 전체에 투입되는 재정 중 국공립학교에 투입되는 비중이 70%임을 의미한다. 그 열에서 아래로 내려와서 고등 부분, 한국의 숫자가 34인 것은, 우리나라의 경우 교육부문에 투입되는 재정 전체에서 고등교육에 투입되는 재정이 34%임을 의미한다.
2022년 자료를 비교해 보면 초중고와 대학을 다 포함해서, 국공립학교에 투입되는 재원이 우리나라는 74%인데 OECD는 78%로서 크게 차이가 나지 않았다. 그러나 초등 및 중등과 고등교육이 매우 달랐다. 초등학교의 경우 우리나라는 거의 100%가 국공립학교이고 거의 100% 정부 재원으로 운영되고 있다. 그런데 OECD의 경우 사립학교 비중도 14% 정도 되었으며 민간 재원 중 40%가 투입되었다. 한편, 중등교육에서 국공립학교 재정이 전체 재정에서 차지하는 비중은 우리나라와 OECD가 비슷한 모습을 보였다. 또한 중등교육에 투입되는 정부 재원 중 국공립학교에 투입되는 비중도 OECD와 비슷한 수준이었다.
그러나 고등교육은 매우 달랐다. 우선 전체 고등교육에 투입되는 재원 중 국공립대학에 투입되는 비중이 그렇다. 우리나라가 30%대였고, OECD가 70%대여서 국공립대학의 비중이 우리나라가 OECD의 절반 정도였다. 정부재원과 민간재원이 국공립대학에 투입되는 비중을 비교하면(마지막 행), 정부재원의 경우 절반 정도보다 많은 63%였고 민간 재원은 50%였다. [표1]에서 우리나라는 고등교육에 투입되는 정부재원 비중이 OECD보다 크게 작은데, 우리 정부는 적게 투입하는 재정을 국공립대학에 조금 더 주고 있음을 알 수 있다. 그러나 고등교육에 대한 정부 재원의 투입 규모 자체가 작기 때문에 국공립대학의 재정 투입이 작다는 근본적 문제가 야기되고 있다.
높은 대학진학률 고려하면, 대학생 1인당 교육비는 심각하게 낮은 수준
그러나 GDP를 기준의 비교로 충분한 것은 아니다. GDP 대비 교육재정은 학생 수와 진학률이 따라서 달라지기 때문에 이러한 요인들을 고려하지 않으면 잘못된 판단을 내릴 수 있기 때문이다. 가령 전체 인구 대비 학생 수가 많고 진학률이 높다면 GDP 대비 지출은 당연히 많아질 것이다. 따라서 교육재정이 충분한가를 검토하기 위해서는, 학생 숫자와 진학률에 영향을 받지 않는 1인당 교육비를 비교할 필요가 있다.
[표 4]는 2019년 자료인데, 이를 보면 초등과 중등교육은 OECD 평균에 비해 1인당 교육비가 상당히 높다는 것을, 고등교육은 상당히 낮다는 것을 알 수 있다. [표1]을 보면 2019년 GDP 대비 초등 및 중등교육에 대한 정부재원 투입 비중이 우리나라와 OECD가 비슷했는데, 대개 의무교육인 초중등교육의 경우 대부분의 OECD 국가들의 진학률이 비슷하게 높을 것으로 보아도 큰 무리가 없을 것이므로 1인당 격차가 큰 것은 출산율 차이로 인한 학생 수 차이 때문일 것으로 판단된다. 즉 우리나라는 초중등 학생 수가 적기 때문에 1인당 공교육비 지출액이 커지는 것이다. 게다가 2022년에는 초중등교육에 대한 정부재원이 더욱 많이 투입되었으므로 그 격차는 더욱 클 것이다.
고등교육의 경우 아래 <그림 2>를 보면 2019년 기준 우리나라의 1인당 교육비가 OECD에 비해 상당히 낮다는 것을 알 수 있다. 저출산 현상으로 전체 인구 대비 대학생 수도 OECD보다 적을 수 있지만 우리나라 대학진학률이 OECD 평균의 두 배 정도가 된다는 점(<그림 1>)에서, 또한 정부재원 투입이 상당히 작다는 점에서 당연한 결과이다. 김진영(2024)의 분석에 따르면 1990년대 후반부터 최근에 이르기까지 우리나라의 총인구 대비 대학생 비중은 OECD 평균의 2배에 가까운데 1인당 교육비는 우리나라가 OECD 평균에 절반 정도에 그친다.
초중등 재정은 줄이고 고등교육 재정을 늘릴 개혁 필요
간단히 데이터를 살펴보는 것만으로도 우리나라의 고등교육 재정이 가진 몇 가지 문제점을 찾을 수 있다. 1인당 교육비로 보았을 때 재정이 부족하다는 것을 알 수 있었고, OECD와 비교해서 국공립대학의 비중이 작았다. 중요한 이유는 민간 재원 투입이 미미한 상황에서 정부 재원 투입이 많지 않기 때문이었다. 국공립대학은 정부 재원에 크게 의존한다는 점을 고려해보면 결국 국공립대학에 대한 정부 지원 부족이 큰 문제였다.
이렇게 특징과 문제점으로부터 바람직한 정책의 방향을 도출한다면, 고등교육 재정 규모는 크게 늘어나야 하고, 특히 국공립대학에 대한 투입이 늘어나야 하며, 민간 재원 투입보다는 정부 재원 투입이 늘어나야 한다는 것이다. 초중등교육에 대한 정부 재원 투입은 과하다고 말할 수 있으므로 위와 같은 바람직한 정책을 실현하는 수단은 초중등 교육재정의 일부를 고등교육 재정으로 돌리는 것이다.
그렇다면 어느 정도를 전환해야 할까? 우리나라의 대학진학률이 OECD의 두 배라는 점을 감안하면, 1인당 교육비를 비슷하게 만드는 고등교육 재정은 OECD 평균의 두 배일 것이다. 고등교육에 대한 정부재원 투입이 OECD의 경우 1% 정도 된다고 해서 우리도 그것을 목표로 삼는 경우가 많다. 그러나 그것으로 충분할지는 의문이다. 더구나 고등교육 재정의 확충을 위해 재정정책을 변화하는 데 대한 초중등 부문의 저항이 예상되며, 따라서 신속한 정책전환은 어려울 것이다.
그러한 점에서 교육세 세율 인상을 통한 고등교육 재정 확보 방안은 현재로서는 필요하고 또 충분히 지지할 만한 정책이다. 횡재세라는 일각의 비판도 있지만 일부 금융회사의 과도한 수익에 대한 세율인상으로 그 일부를 공익을 위해 투자하는 것은 합당하다고 보아야 한다.
교육세 인상은 12월 예산안 통과 시에 확정된다. 교육세 인상과 고등·평생교육지원특별회계 연장에 대해서는 교육계 내부에서 큰 이견은 없겠지만, 교육세 과세 대상이 된 대형 금융기관들이 저항할 수 있다. 따라서 교육세 인상안이 폐지되지 않도록 여론을 형성하는 일과, 이렇게 확대한 고등교육 재정을 어떻게 잘 쓸 것인가를 논의하는 일이 중요한 과제이다. 국공립대에 대한 정부 재정 지원 확대는 환영할만한 일이다. 다만 일부 국공립대가 아니라 전체 국공립대도 고려하고 공공성을 잘 지키는 사립대까지 지원하는 정책 설계도 필요하다.
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