제주대학교 학생들이 중심이 된 '아라민주원탁회의'가 24일 제주특별자치도를 출발점으로 대한민국 전체의 국가 시스템 전환을 모색하는 '연방적 분권 정부' 구성을 제안했다.
아라민주원탁회의는 23일 오후 제주도의회 도민카페에서 '대한민국 국가시스템 대전환 3단계 로드맵, 천년의 꿈, J-로드맵 발표회'를 개최했다.
제주대에서 교양 수업을 수강한 학생들이 6개 팀으로 나뉘어 각각 개헌안을 제안하고, 하나의 통합안을 완성한 것으로, 청년 세대가 직접 국가 시스템 개혁의 구체적 청사진을 제시했다는 점에서 학계와 정치권의 주목을 받고 있다.
J-로드맵은 제주특별자치도를 출발점으로 대한민국 전체의 국가 시스템을 중앙집권에서 연방적 분권 체제로 전환하는 3단계 전략을 담고 있다.
발표에서 학생들은 제주 2천 년 역사를 '독립-예속-자치'의 서사로 재구성했다. 기원 전후 건국된 탐라국은 천년 간 독립국으로 존속하다 1105년 고려에 복속되었고, 이후 제주도민은 천년여 간 중앙정부의 억압과 수탈 속에서 살아왔다고 분석했다.
결국 15세기 이후 극심한 세금 수탈 등 중앙정부의 억압에 못 이긴 도민들은 섬을 떠나는 탈출 러시가 이어진다. 이는 1435년 6만393명이던 인구가 1601년 2만1200명으로 감소하는 결과를 낳았다. 학생들은 중앙정부가 200년간(1629~1823년) 출륙금지령을 내려 제주를 사실상 '감옥'으로 만들며, 자주권을 침탈했다고 주장했다. 중앙정부 위주의 제주 억압 정책은 해방 직후 발생한 4·3학살에서 절정을 맞는다. 중앙정부는 체제 유지를 위해 제주의 자치 공동체 건설 염원과 자주적 발전 기회를 원천 봉쇄했다.
연방 분권 체제로의 전환 '천년의 꿈, J-로그맵'은 지방정부의 자주권 회복 방안과 자율성 보장에 주안점을 두었다.
1단계의 핵심은 전국적 공감대 형성과 풀뿌리 참여 기반 개헌 절차 확립이다. 이를 위해 첫째, J-로그맵에 대한 전국적 공감대를 형성하고 둘째, 향후 모든 개혁 논의는 국민적 합의와 풀뿌리 참여 위에서 이뤄질 수 있도록 절차적·제도적 토대를 마련한다.
이를 위해 제주 사회 전체가 참여하는 'J-로그맵 추진 범도민협의회'를 구성한다. 이 기구는 ▷정치권 ▷주민단체 ▷시민사회 ▷학계 ▷청년 등 각계 인사 10~20명으로 준비위원회를 구성하고, 2026년 지방선거 이후 도지사와 도의회가 중심이 되어 공식 출범한다.
출범 이후 전국 개헌 운동 단체들과 연대해 제주 및 전국 순회 토론회를 매월 1회 개최하고, 평화자치 대행진을 통해 도민 의지를 결집하며 전국적 연대를 구축한다.
1단계의 가장 혁신적인 제안은 개헌절차법 제정이다. 현행 헌법 개정 절차는 국회나 대통령이 발의하는 하향식 구조다. 학생들은 이를 뒤집어 풀뿌리 원탁회의, 필리버스터, 개헌청원 방식을 담은 개헌절차법을 제정함으로써 제주 도민을 비롯한 지역 주민의 의견이 헌법 개정안 상정 과정에 직접 반영될 수 있는 제도적 통로를 확보하겠다는 구상이다.
개헌절차법 제정 건의는 아라민주원탁회의 제안→아라동 주민자치위원회 심의→제주시 주민자치위원회협의회 심사→제주특별자치도의회 건의→국회 건의로 이어지는 상향식 절차를 밟는다. 이는 풀뿌리 민주주의 원리를 개헌 절차에 직접 적용하려는 시도로 학계의 주목을 받고 있다.
구체적 실행 전략으로는 2026년 지방선거 이전을 실행 시점으로 잡았다.
첫째, 제주도민 700명과 기타 지역 300명을 포함한 '천인 선언'을 통해 로드맵 실현 의지를 공개적으로 표명한다. 둘째, 지방선거 후보들에게 제2로드맵 추진과 범도민협의회 구성을 공약으로 요구하고 이를 관철시킨다. 셋째, 개헌절차법 제정 건의를 풀뿌리 단위부터 시작해 도의회와 국회까지 연결한다.
지방선거 이후에는 공식 출범한 범도민협의회를 중심으로 전국 순회 토론회를 개최해 공론화를 확산한다. 2026년 10월 초순에는 '평화자치 대행진'을 실시하는데, 이는 4·3사건 당시 '무장대의 한라산 진군 경로'를 모티브로 서귀포에서 동서로 나눠 출발한 뒤 제주시에서 합류하는 일정으로 기획됐다. 역사적 상징성을 활용해 대중의 호응을 이끌어 내겠다는 전략이다. 최종적으로 2026년 정기국회에서 개헌절차법을 통과시킴으로써 1단계가 완성된다.
2단계의 핵심 과제는 제주정부 수립이다.
학생들은 '기존 특별자치도는 국회 결정에 따라 권한이 변동되는 법률적 한계'를 지적했다. 해법으로 헌법에 제주정부의 지위를 명시해 국방·외교를 제외한 영역에서 영구적인 자치권 확보를 주장했다. 중요한 개념은 자치법률의 효력을 우선해야 한다는 것이다. 현재는 국회가 제정한 법률의 하위 개념으로만 조례를 만들 수 있고, 중앙 법률이 정한 범위 내에서만 지방이 자치 입법을 할 수 있다.
그러나 로드맵이 실현되면 제주정부가 제정한 자치법률은 제주 지역 내에서 국가 법률보다 우선하는 효력을 갖는다. 고지태 발표자는 "제주의 환경 보전이나 산업 육성 같은 지역 특화 문제에 대해 국회의 입법을 기다릴 필요 없이 제주 도민이 스스로 법을 만들어 즉각적으로 해결할 수 있다"고 설명했다.
이는 현행 헌법 제117조(지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다)를 근본적으로 뒤집는 제안으로, 사실상 준연방제적 자치권을 의미한다.
강력해진 권한을 뒷받침할 민주주의 고도화 방안으로는 ▷선거제도 개혁 ▷지역정당 도입 ▷읍면동 대표형 상원 도입 등 세 가지 제도 개혁 방안을 제시했다.
먼저 선거 제도 개혁 방안으로 현행 승자독식 구조를 타파하기 위해 중대선거구제와 단기이양식 투표제(Ranked Choice Voting)를 도입한다. 단기이양식 투표제는 유권자가 후보 1명만 선택하는 것이 아니라 1순위, 2순위, 3순위로 선호 순위를 매겨 투표하는 방식이다. 당선권에 들지 못한 후보의 표가 사표가 되지 않고 다음 순위 후보에게 이양됨으로써 민의가 왜곡되지 않고 의석에 정확히 반영된다. 이는 미국 일부 주와 호주 등에서 시행 중인 제도로, 소수 정당과 무소속 후보의 진입 장벽을 낮추고 정치적 다양성을 확보하는 효과가 있다.
지역정당제도 도입한다. 현행 정당법은 서울에 중앙당을 두어야만 정당 설립이 가능하다. 학생들은 이를 개정해 "오직 제주만의 이슈를 다루는 제주 지역정당 설립을 허용해야 한다"고 주장했다. 중앙 정치 논리가 아니라 지역 현안 중심의 정치를 가능케 하는 장치가 마련돼야 한다는 설명이다. 이는 스페인의 지역정당 제도나 캐나다 퀘벡의 퀘벡블록당 사례에서 보듯 긍정적 결과로 이어지고 있다.
풀뿌리 주민 자치권 확보를 위해선 읍면동 대표형 상원 도입 방안이 제시됐다. 핵심은 제주도의회에 양원제 시범 도입이다. 구체적인 방안으로는 인구수에 비례해 선출하는 하원과 달리, 상원을 읍면동 단위의 지역 대표들로 구성한다. 고지태 발표자는 "인구가 적은 읍면 지역이 인구가 많은 동 지역에 의해 정책적으로 소외되는 것을 막고, 지역 균형 발전을 이루기 위한 제도적 안전장치"라고 설명했다. 미국 상원의 인구에 관계없이 각 주에 2명씩 배정되는 원리를 지방의회에 적용하는 방식이다.
3단계는 제주에서 모델이 성공적으로 작동하면 전국적으로 확산하는데 주안점을 두었다. 학생들은 이를 "아래로부터의 압력을 통해 중앙집권 체제를 허물고 연방제 개헌의 동력을 확보하는 과정"으로 규정했다.
핵심 전략은 전국 3500개 읍면동에 풀뿌리 원탁회의를 조직한다. 이어 제주 모델의 성과를 공유하고, 전국의 지방의회와 연대해 개헌청원 운동을 전개한다. 1987년 6월 민주항쟁 당시 전국적으로 확산했던 시민운동의 조직화 방식이 성공을 거둔 것처럼 지방자치 단위를 기반으로 한 상향식 압력이 중앙정치를 변화시킬 수 있다는 전략적 판단이 깔려 있다.
3단계의 최종 목표는 연방제 수준의 분권 국가 완성이다. 중앙과 지방은 상하 관계가 아닌 대등한 파트너 지위를 얻는다.
핵심은 지역 대표형 상원을 국회에 설치하는 것이다. 현재의 국회가 인구 비례 중심이라면, 새로운 상원은 각 지방정부들의 대표들로 구성한다. 학생들은 이에 대해 "수도권 인구가 과반이 넘는 현실에서 지방의 이익이 묵살되지 않도록 입법 과정에 지방의 목소리를 구조적으로 반영하는 강력한 헌법적 장치가 될 것"이라고 설명했다.
이는 사실상 독일식 연방제 모델을 지향한다. 독일 연방참사원(Bundesrat)은 각 주정부 대표들로 구성돼 연방 입법에 강력한 견제력을 행사한다. 학생들이 제시한 상원 구조는 이와 유사한 형태로, 지방정부가 국가 입법 과정에 직접 참여하는 메커니즘을 만드는 구조다.
아라민주원탁회의 이나경 대표는 인사말을 통해 "제주는 중앙집권적 체제 속에서 진정한 자치를 실현하는 데에는 여전히 많은 한계와 도전에 직면해 있다"며 "무늬만 특별자치도라는 자조 섞인 목소리 속에 제주인의 진정한 자치 염원에 대한 고민은 더욱 깊어지고 있다"라고 밝혔다.
이어 "아라민주원탁회의는 풀뿌리 민주주의의 진정한 실현을 목표로 한다"면서 "긍극적으로 고도의 자치권을 갖는 제주 정부의 수립을 통해 제주가 명실상부한 지방 분권의 선도모델이 되어야 한다"라고 강조했다.
한편, 이번 발표회는 제주대학교 로스쿨 신용인 교수의 지도로 아라민주원탁회의와 사회적 협조합 제주로(명예이사장 김부찬), 제주미래디자인포럼(대표 강민창)가 공동 주최했으며, 이상봉 도의회 의장과, 토론 패널 등 100여명이 참석했다.
아라민주원탁회의에는 ▷드림팀 팀장 강유나, 팀원 김도현, 김지환, 문효정, 허원희 ▷헌도팀 팀장 이연서, 팀원 송아영, 송현아, 양시원, 양재헌, 이동현 ▷삼균주위팀 팀장 이나경, 팀원 문유정, 박강현, 성지원, 양소정 ▷포에버팀 팀장 이은채, 팀원 김동언, 이의성, 이인서 ▷5팀 팀장 김은택, 팀원 김동현, 김영길, 송하은, 정우준 ▷도약팀 팀장 양승준, 팀원 고지태, 김동우, 마수지, 홍윤기 등 6개팀에서 30명이 참여해 팀별 토론과 대안을 제시했다.
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