많은 사람이 지난 2010년 사상 유례없는 배춧값 폭등 사태를 기억할 것이다. 한국인의 필수 먹을거리라고 할 수 있는 김치를 양배추로 담그는가 하면 저소득층은 비싼 가격 때문에 아예 먹을 수조차 없는 상황까지 이르렀고, 배추를 할인 판매하는 유통업체에 새벽부터 줄을 서서 기다리는 진풍경까지 일어날 정도였다.
2010년 애그플레이션(Agflation)(농업을 의미하는 영어 단어 ‘agriculture’와 물가 상승을 의미하는 영어 단어인 ‘inflation’이 합해진 말로, 농산물 상품의 가격이 올라 일반 물가도 덩달아 오르는 현상을 이르는 말)이라는 말이 나올 정도로 국제곡물가격이 급등했을 때 식량자급률이 23%에 불과한 우리나라는 OECD국가 중 식품물가상승률이 가장 높을 정도로 소비자 가계에 커다란 부담을 주었다. 농산물 가격이 폭등하면 주부들이 장 보러 가는 횟수를 줄일 정도로 서민 물가에 직격탄이 되고 있다. 특히 저소득층의 경우 먹을거리에 대한 접근조차 어려워져 ‘먹을거리 빈곤’의 문제로까지 확대되고 있는 것이다.
그런데 최근 몇 년간 가격폭락이 구조화되어 가고 있는 양상이다. 특히 지난겨울부터 올 상반기까지 돼지 등 축산물 일부 품목과 작황이 부진한 품목을 제외하고는 대부분 농산물의 가격이 폭락하고 있다.
지난겨울 청양고추의 가격은 지난해 1월 대비 36%나 하락한 바 있다. 올봄 겨울 배추는 지난해 포기당 2948원에서 792원으로 평년대비 74.3%나 하락하였고 무 가격은 평년대비 34.3%나 하락하였다. 양파는 6월 말 현재 지난해 837원(kg)에서 446원으로 46.7%나 하락하였다.
지난해 마늘은 전년대비 30% 이상 하락한 데 이어 올해도 재고 과잉으로 평년(3432원, 6월)에 비해 14.9%(2920원, kg)나 하락하였다. 감자는 지난해에도 폭락(1344원, kg)한 데 이어 올해도 1121원(4월)으로 평년대비 46%나 하락하였다. 올해는 과채류 역시 평년보다 낮은 수준인데 6월 하순 수박은 1만200원(8kg)으로 평년대비 16.3% 하락하였고 참외는 2만1900원(10kg)으로 9.5% 하락하였으며, 토마토는 1만200원(10kg)으로 30.4%, 오이는 1만8100원(100개)으로 22.4%나 하락하였다. 쌀값은 수확기를 앞둔 여름철에는 상승해야 하는 데도 오히려 하락세를 보이고 있다. 지난해 가을철 수확기 때보다도 낮은 가격을 형성하고 있다.
몇 년째 농산물 가격 폭락이 지속하고 있고 특히 올해는 과거보다 폭락 양상이 구조화되고 있다는 견해가 제기되는 가운데 농민이 배추, 양파, 마늘밭을 갈아엎는 것이 연례행사처럼 되어 버렸다. 가격이 너무 내려가 출하비용조차 건지지 못하기 때문이다.
농산물 가격은 왜 폭락하고 폭등할까
농산물 가격폭락과 폭등의 주요 원인은 생산량의 증감, 수입농산물의 증가, 수급조절의 실패 등이 주로 거론되는데 특히 최근의 가격폭락 구조화 양상은 FTA 확대에 따른 저가 수입 농산물의 급증과 수급조절 정책 실패가 주요 원인으로 제기되고 있다. 각각의 원인에 대해 하나씩 살펴보자.
첫째, 농산물 생산량이 증가하거나 감소하기 때문이다. 일반적으로 농산물 생산량이 증가할 경우 가격이 하락하고 생산량이 감소할 경우 가격이 상승한다. 생산량 증감의 원인으로는 재배면적의 증가, 생산기술의 향상, 기후조건의 변화 등을 들 수 있다.
지난해부터 올 상반기까지 농산물 생산량이 전반적으로 증가했는데 그 이유는 기온이 상승하였고 재배면적이 증가하였기 때문이다. 통계청이 지난해 12월 밝힌 ‘2013년 가을배추·무·콩’ 생산량 조사 결과 가을배추는 10년(2003~2012년) 내 평균 대비 11%, 가을무는 10년 내 평균과 비교해 10%가량 늘어났다. 콩 역시 10년 내 평균 대비 14% 증가했다.
지난겨울에는 평년(2.1℃)보다 1.1℃ 오른 3.2℃로 겨울 배추나 무의 생산량이 평년대비 14.6%나 증가하였다. 지난겨울 청양고추 가격 폭락 시에도 기온상승으로 인한 시설고추 출하 증대가 원인 중 하나였다. 또한, 지난겨울 배추와 무, 양파의 재배면적은 평년 29.8000ha에서 31.7000ha로 6.4%나 증가하였다. 평년대비 면적 증가율은 겨울배추가 8%, 겨울무가 18%, 양파가 19.3%나 된다.
둘째, 농산물 가격폭락의 또 다른 원인은 수입농산물의 증가에 있다. 2000년 이후 농산물의 수입이 본격적으로 진행되면서 고추와 마늘 등 주요 소득 작물의 수입량이 급격하게 늘어나기 시작했다. 건고추의 공급량 가운데 수입산 비중은 2000년 13%에서 2010년에는 51%로 급격하게 확대되었다. UR 협상에서 고추에는 높은 관세를 부과했지만, 혼합 양념 고추와 냉동 고추는 낮은 관세로 개방했는데, 수입업자들이 이 같은 조건을 악용해 낮은 관세의 혼합 양념과 냉동 형태로 고추를 들여와 말리거나 해동시켜서 고춧가루를 가공하여 판매하다 보니 값싼 중국산 고추가 물밀 듯이 들어오고 있는 것이다. 현재 우리가 소비하고 있는 고추 가운데 반 이상은 수입산으로 채워지고 있다.
마늘 역시 2013년 공급량이 47만3000톤가량인 가운데, 시장의 수요인 38만7000톤에 비해 공급량이 8만6000톤가량 많을 것으로 예상됨에도 불구하고 1만4000톤이나 수입했다. 이에 따라 가격이 30% 이상 폭락한 것이다. 특히 고추와 마찬가지로 마늘에도 높은 관세를 부과하고 있지만, 냉동 깐마늘은 낮은 관세로 개방하다보니 수입업자들이 냉동 깐마늘을 싸게 들여와 해동해서 다진마늘 또는 깐마늘로 다량 유통시키고 있는 상황이다.
그런데 앞으로가 더 문제다. 2012년 미국과의 FTA가 발효되는 등 FTA 체결 확대로 인해 농산물 수입이 지속해서 증가할 것으로 예상되기 때문이다. 2014년 현재 우리나라는 전 세계 총 46개국과 9건의 FTA를 체결하여 발효 중이다. 최근에는 한국농업에 ‘재앙’이라고 불리는 중국과의 FTA도 협상 중이고 환태평양경제동반자협정(TPP)도 추진 중이다. 대부분 농산물 수출 강국들이다. 농업의 희생 하에 공산물 수출 확대를 추진하는 통상전략이 지속하고 있는 것이다.
FTA 발효 이후 관세철폐가 점진적으로 진행됨에 따라 아직 전면적인 피해로 나타나고 있지는 않지만 점차 농업분야 피해가 가시화되고 있다. 이미 농산물 수입증가로 인해 무역적자는 급속도로 증가하고 있다. 우리나라의 전체 농산물 수입은 FTA 발효 이전인 2003년에 102억2000만 달러에서 2013년 302억9900만 달러로 3배나 급증하였다.
수입농산물의 국내 농산물 시장 점유율도 증가하고 있다. 수입과일의 비중은 2003년 16.3%수준이었으나 2013년 23%로 확대되었다. 칠레산 포도의 시장점유율은 2003년 1%에서 지난해 6%까지 증가하였고 미국산 과일의 시장점유율 역시 FTA 발효 전인 2011년 32.2%에서 지난해 36.4%로 상승하였다. 돼지고기의 경우 수입산의 비중이 2003년 7.4%에서 2013년 17.8%로 증가하였고 유제품 역시 2003년 5.5%에서 지난해 9.2%로 확대되었다.
셋째, 농산물 수급 및 적정가격지지에 실패했기 때문이다. 대한민국 헌법 제123조 제4항에는 ‘국가는 농수산물의 수급균형과 통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농어민의 이익을 보호한다’고 규정하고 있다.
그 이유는 농산물 생산은 자연조건과 기후의 변화에 직접 영향을 받기 때문에 시장의 변화에 즉시 반응하여 생산량을 조절하기 어렵고, 소비량의 변동이 크지 않고 생산주기가 긴 농산물의 특성상 생산량이 감소하면 가격이 크게 오르게 되며, 생산량이 증가하더라도 수요증가는 제한적이기 때문에 이미 생산된 물량을 소비하기 어려워 가격폭락으로 이어질 가능성이 크기 때문이다. 또한 생물의 특성상 재고 발생에 따른 관리나 보관에도 제한이 따른다.
따라서 국가적 차원에서 농산물 생산과 공급을 조절하고 적정가격을 유지하기 위한 노력이 필요하다. 이러한 시스템을 갖추지 않은 채 농산물을 시장의 수요와 공급에만 맡겨 놓을 경우, 언제든지 가격의 폭등과 폭락 현상이 올 수 있으며 국민의 먹을거리 기본권을 위협할 수밖에 없기 때문이다.
그런데 정부의 농산물 수급 및 적정가격유지 정책이 제대로 작동되지 않고 있다. 농산물 수급 및 적정가격지지정책에는 정부수매, 최저보장가격제도, 정부비축, 유통명령 등이 있다. 이 중에서 정부는 채소류 가격안정 사업으로 계약재배, 최저가격제도, 수매비축사업을 하고 있다.
하지만 배추, 무, 마늘, 양파 등 채소류 등에 대한 수매비축제도가 존재함에도 불구하고 생산량 대비 수매량이 미미하고 수매가격이 너무 낮다 보니 농가 참여도가 저조하여 2006~2008, 3년간 889억 원이 불용 되는 등 가격안정 효과가 유명무실한 상황이다. 또한 채소류 6개 품목에 대한 최저보장가격 역시 수년간 동결되어 동기간 물가인상률을 감안하면 정부의 가격지지 의지가 없다는 것이 단적으로 드러나고 있다. 뿐만 아니라 계약재배 역시 저조한 실정인데, 그 이유는 계약단가가 농민의 기대치에 턱없이 부족하기 때문이다.
가격폭등에 따른 소비자 피해대책도 없다. 2010년 배값 폭등에 따른 소비자 피해는 사회문제화가 될 정도로 심각하였지만 정부 대책은 무관세 수입물량 확대와 같은 외국에서 값싼 배추 사오겠다는 것이 전부였다. 정부는 농산물 가격 폭락 또는 폭등 문제가 발생할 때마다 계약재배 확대, 수급조절 및 유통구조 개선, 농업관측개선 등 대책을 제시하고 있지만 농산물의 수급관리 및 적정가격유지는 이루어지지 않고 있다.
오히려 정부는 물가안정 목적의 농산물 가격하락정책을 지속해서 추진하고 있다. 농산물 가격이 조금만 오르면 수입을 통해 이를 해결하려는 것이다. 특히 조금만 시세가 높아져도 농산물이 물가 상승의 주범인 양 여론몰이를 하고, 곧바로 수입산으로 때우려는 임시방편 대책이 난무하고 있다.
이를 위해 정부는 저율관세할당(TRQ)제도를 적극적으로 활용하고 있다. 시장에서 고추가격이 높을 때는 이를 안정시킨다는 명목으로, 평상시 고추에 대한 관세 수준이 50%인 것에 비해 저율(10%)의 관세로 고추를 수입하는 것이다. 2011년에 고추가격이 상승하자 정부는 전년대비 두 배가량인 1만4092톤을 수입하여 시장에 방출하였고 고추가격이 하향세로 접어든 2012년에도 과거보다 많은 8710톤이나 수입하였다.
특히 이명박 정부 당시 물가관리를 국정 최우선 과제로 삼음에 따라 2011년에만 20여 차례의 농산물 관련 물가안정대책을 발표한 바 있으며, 대통령의 강력한 의지에 따라 농산물 수입을 통한 가격하락 유도정책이 과거보다매우 적극적으로 추진되었다.
관세 인하 등을 통한 수입 장려차원을 넘어서 ‘정부가 수입업체를 통해 삼겹살을 구매하여 판매업체에 직접 공급하고 손실 발생 시 정부가 보전’하는가 하면 ‘민간 수입업체가 항공기 수입, 판매하는 경우에는 항공운임 지원’ 등 과거에 볼 수 없었던 정책까지 도입되기도 하였다.
넷째, 생산자단체인 농협이 제 역할을 하지 못하고 있기 때문이다. 농협의 역할은 개별 생산자인 농민의 협동을 통해 농산물 생산, 가공, 유통, 판매사업을 함으로써 농민의 경제사회적 지위 향상을 도모하는 데 있다. 즉 안전한 농산물을 안정적으로 공급하고 적정가격을 유지함으로써 농민들의 소득을 보장하는 데 있다고 할 수 있다.
쌀, 사과, 배, 고추, 마늘, 돼지 등 개별 품목별로 협동조합이 설립되고 이 조합들이 전국적인 연합사업을 통해 수급 및 출하조절을 효과적으로 전개할 수 있다면 지금과 같은 가격 폭락과 폭등 사태는 어느 정도 방지할 수 있으리라는 것이 전문가들과 농민단체의 대체적인 견해다.
하지만 한국의 농협은 박정희 군사정권에 의해 설립되었던 태생적 한계를 벗어나지 못한 채 본연의 역할인 구매 판매 사업은 뒷전인 채 돈놀이에만 혈안이 되어 있다는 비판을 여전히 받고 있다. 협동조합으로서의 정체성을 상실했다는 비난을 받는 이유이기도 하다.
반복되는 농산물 가격 폭등과 폭락, 그 해결방안은?
첫째, 농업의 희생을 전제로 한 무분별한 수입개방 확대 정책을 중단해야 한다. 현재 타결 또는 진행 중인 각국과의 FTA를 보면 싱가포르 등 일부 지역을 제외하고는 거의 모두 농산물 수출 강국이다. 2008년 한미 FTA 논쟁이 한창 진행 중일 때 농식품부가 국회에 제출한 문서를 보더라도 ‘우리나라가 추진하는 FTA는 대부분 농산물 개방을 통해 자동차 등 공산품 시장을 확대하려는 전략 추구’로, 이로 인해 ‘농업피해 최소화를 위해 노력하고 있으나, 결과적으로는 대외 개방 폭이 확대되고 있다’고 정부 스스로 밝히고 있다. 결국 일방적인 농업 희생을 전제로 FTA협상이 진행되고 있다는 것을 정부 스스로 인정하고 있는 것이다. 이 같은 통상정책이 바뀌지 않는다면 농산물 가격폭락은 고착화될 수밖에 없을 것이다.
둘째, 농산물 수급 및 적정가격 유지정책을 강화해야 한다. 국민의 먹을거리인 농산물의 안정적 공급이라는 목표를 달성할 수 있도록 수매 비축 등 수급정책을 강화해야 한다. 또한 농산물의 지속가능한 생산과 원활한 소비자 구매를 보장하기 위해 최저가격보장, 가격상한제 도입 등 적정한 가격을 유지하기 위한 대책이 마련되어야 한다. 농산물가격을 물가정책의 일환으로 여기는 정책기조를 철회해야 함은 물론이다.
또한 수급조절을 위해 노력 하더라도 예기치 못한 재해 등으로 인해 가격변동이 극심해질 수 있으며 이에 따라 생산자 또는 소비자의 손실과 피해를 보장하기 위해 가격안정기금의 조성이 필요하다.
셋째, 품목별 생산조직의 수급조절 및 시장대응력을 강화해야 한다. 국가적 차원의 수급조절뿐만 아니라 생산자 스스로 노력이 필요하다. 쌀, 마늘, 양파, 사과, 배, 한우 등 주요 품목별로 협동조합의 전국단위 품목연합을 지향해야 하고 우선 도별, 시군별 주요농산물 중 시행 가능한 품목에 대해 지역 차원에서 주산지연합을 추진할 수 있을 것이다. 이를 통해 적정 공급량, 출하시기 등을 생산자 스스로 조절해 나가야 한다. 농협뿐만 아니라 협동조합기본법에 따른 새협동조합, 기존의 영농조합법인, 품목단체가 공동으로 대응해 나가야 한다.
넷째, 공공급식, 로컬푸드 등 공공 시장의 확대가 필요하다. 시장에서 농산물 가격 폭락과 폭등 시 완충 역할을 할 수 있는 공공시장의 확대 또한 중요하다. 학교급식, 로컬푸드 직매장, 꾸러미, 생협의 농산물 판매 등은 적정 생산비에 근거한 새로운 농산물 유통의 영역이라고 할 수 있다.
이같이 기존 시장판매와 다른 방식의 공적 영역(사회적 경제 영역)이 농산물 유통시장의 일정비율을 차지하게 된다면 이윤만을 추구하는 중간 상인과 대기업 유통자본의 농산물 가격 교란에 맞서 생산자와 소비자 모두의 이익을 추구하는 데 큰 역할을 할 수 있을 것이다.
다섯째, 농산물 계약재배를 확대해야 한다. 적정 생산비 보장을 통해 생산자 농민들이 의욕과 긍지를 가지고 지속가능한 생산이 이어질 수 있도록 하며 소비자에게는 안정된 가격으로 먹을거리를 공급하는 방향에서 적정 가격과 재배물량을 미리 정하는 계약재배를 대폭 확대해야 한다.
그동안 정부와 농협의 계약재배가 제대로 되지 않은 원인에는 계약단가와 최저보장가격이 생산자 농민의 기대치에 미치지 못한 문제가 컸고, 이에 따라 시장가격이 올라갈 경우 이탈하는 농민이 다수 발생하기도 하였다.
따라서 이 같은 문제점을 보완하고 품목과 물량을 대폭 확대하여 계획생산방식을 농정의 중요한 축으로 점차 전환해 나가야 하며, 이것이 식량자급률 확대로 이어질 수 있도록 해야 한다. 생협의 계약재배 사례는 중요한 참고가 될 수 있을 것이다. 아울러 생산자의 계약이행 의무화, 인식의 전환 역시 매우 중요하다고 할 수 있다.
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